单一公有产权模式的制度缺陷
文章来源： 《理论前沿》2003年第23期 [作者：中共中央党校经济学教研部 田应奎] 发布时间：08-06-09 20:47:29 266
党的十六届三中全会所提出的大力发展国有资本、集体资本和非公有资本等参股的混合所有制经济，实现投资主体多元化，使股份制成为公有制的主要实现形式，建立健全现代产权制度，依法保护各类产权等，是一些非常重大的理论与思想上的突破。这对于坚决破除一切妨碍改革与发展的体制性障碍，进一步认清传统公有制尤其是单一公有产权模式的种种弊端，积极推行公有制的多种有效实现形式，加快调整国有经济布局和结构，完善社会主义市场经济体制，具有极其重要而深远的意义。为了进一步深化这方面的思想认识，当前很有必要对传统公有制尤其是单一公有产权模式所存在的一些深层次问题展开深入研究。
（一）产权归属不清与动力衰退
在单一公有制条件下，生产资料和劳动者个人之间不存在以往私人占有那种直接量化、可支配的对应关系，公有产权事实上处于一种非个人化的“虚置”状态，个人和国家之间并不存在制度上沟通的“桥梁”。由此便带来一个任何经济组织都必须面对的首要的制度动力问题，即持久的、旺盛的、永不枯竭的劳动者和创业者的生产劳动与经营的积极性和创造性，除了这种实实在在的源生性的财产与物质利益上的归属关系之外，还有什么样的制度性因素能比它更具有持久性和驱动力？换言之，那种试图通过非物质利益的办法来刺激劳动者和经营者积极性与创造性的办法，是否是一种根本性、持久性的办法？
传统的公有制理论认为，国家代表人民根本利益，由国家来使用和支配生产资料及其剩余产品，最终还是用在了人民的身上。这在理论上讲似乎并没有什么矛盾，但在现实中，这种理论上的说辞时间越长越得不到绝大多数人的身同感受。因为，它始终跨越不了这样一个人所共有的物质占有本性的诱惑——仅在名义上人人所有，具体的公有组织中任何个人（自然人）均无权实施可量化的财产占有、享受、支配和交换。也就是说，虽然“国家”是由每个个人组成的，“国家”代表着人民（每个个人的集合），即国家的财产属于全体公民，但个人和国家之间并不存在制度上的财产对应关系——公有财产是国家的而不是个人的。显而易见，正是这种不能分割、不可量化、只能以整体面目出现的单一公有产权模式，从其产生之初就包含着一个致命的产权归属虚置而导致的动力衰退问题。这样的结果可能有两种：一种是普遍的推广带来普遍的动力不足问题；另一种是极小范围的存在可以通过非物质性因素（法律强制或信仰鼓励）来补充动力。国内外大量事实已经说明，单一公有产权模式必须限定在一定的范围——这首先并不是一个什么先进性优越性的问题，而是一个经济本身的效率比较问题。
（二）权责益险不明与监督失灵
从最初设立时的争资金、争项目到争级别、争待遇，再到后来无人负责、缺乏生机所导致的效率低下和绩效不佳，伴随着行政化、机关化和官僚化而来的权利与责任、收益与风险关系的不明确和失衡，带来了严重的制度运行成本问题。这就是在产权非个人化的传统公有制经济环境中，不仅普遍存在的偷懒现象导致了高昂的制度运行成本问题，如在条条、块块、层层、行行中设立大量的公有经济的管理与监督机构，在国有经济组织内部设置各种各样的非生产性（政治性、社会性甚至公益性、慈善性）的管理组织，而且，更为严重的是，各式各样、官职不一的监督生产、防止偷懒的人，由于利益相同、投入难以量化等缘故，反而更有条件发生偷懒的现象，更容易出现层层包庇、官官相护的监督失灵问题。进而由此还带来了更加复杂化的制度运行难题，即监督别人的人由谁、靠什么来监督。这就是在传统公有制经济组织普遍出现的制度运行成本（机构、人员、办公场所、经费等）越来越高昂，但制度运行的效率却出现了不可逆的效应递减趋势。
同时，在完全没有个人产权风险责任的传统公有制系统里，生产经营和收入分配的决策权高度集中，基层和个人很少有参与决策、发表言论的机会，这由此带来一个技术上的难题无法克服，即科学决策所必必需的信息充分和信息对称问题如何解决？这个问题解决不了或解决不好，它所带来的主观主义、机会主义和道德风险如何避免？这在现实中就是我们随便可以看到的在公有制经济组织中普遍存在的决策信息垄断、暗箱操作、决策程序不公开以及报喜不报忧、好大喜功等现象。
权利与责任、收益与风险方面存在的不平衡问题，是传统的单一公有产权制度结构中普遍存在的一个制度难题。这种问题在非公有制经济组织中并不存在，私有产权在权责益险方面先天就具备高度的对应性，这就是资本、财产的所有权说了算——谁拥有、谁决定，谁决定、谁负责，谁负责、谁收益，权利、责任、风险、收益十分对称。而在传统的公有制经济组织中，企业经营者与普通职工在资产所有方面的地位一样，均处于一种“人人所有、人人皆无”的虚置状态，由此出现权利与责任、收益与风险严重失衡的现象。显而易见，这种由于所有制结构（公共占有）带来的权责益险问题，只能通过所有制结构的调整来解决。
（三）产权流转不畅与依赖严重
产权流转不畅是单一公有产权模式中一个很突出的制度缺陷。它是导致传统公有制经济组织中所谓“铁工资”、“铁饭碗”和“铁交椅”的重要制度根源，这“三铁”在过去的计划经济中还被认为是社会主义制度的优越性。正是这种产权流转不畅的缘故，带来了身在其中的劳动者和经营者强烈的制度依赖问题，而后者必然产生出大量弱质低能的受保对象，并强化其强烈的体制依赖心理，进而又大大增加了其体制改革和制度创新的转换成本。那些成长于旧体制下的依赖群体，不仅容易形成习惯成自然、毫不领情的惰性，而且在被迫取消的时候，还会引发不健康心理，人为地造成改革与发展的制度转换成本。
（四）双重代理难题与公权失公
在所有权人人均沾的单一公有产权模式中，因社会分工、工作岗位、历史机遇以及个人素质差异等因素不同，事实上存在着一个如何区别管理者与被管理者、经营者与职工的制度难题。
从理论上说，既然公有制经济组织尤其是国有经济属于国家所有，职工是企业的主人，那么每一位企业职工均有参与管理的权力，那些承担管理职责的经营者也是国有产权结构下的“打工仔”。但问题在于，除了那种企业组织因私有产权本身明确而先天具有行使管理的特权之外，国有经济组织中管理者和被管理者的角色到底如何选定，则始终是一个困扰所有政府的非常头痛的难题。
在单一公有产权模式下的国有企业中，其经营管理者是市场化选聘还是民主决定，是由“组织决定”、“一把手”说了算？还是通过职业经理市场公开竞争产生？这个问题实质上是这样一个根本性的难题，即在公有制组织尤其是国有经济中，存在着国有资产的双重代理问题：国有企业的经营管理者代表国家行使企业的经营管理职权，承担国有资产的保值增值责任，而代表国家选拔、决定这些国有企业的经营管理者的人和机构，又承担着什么样的保值增值责任？除了具体可见的、可变现的个人财产（入股资本）担保之外，他（国有资产管理责任人）或者它们（国有资产管理机构），还能用什么样的可变现的资格证明，来担保他或者它们的责任？这个问题实质上是问如何解决国有资产管理者的风险承担能力问题。可以进一步设想，如果把一个偌大的国有资产（国有企业）交由一个或者一些人去具体经营管理，而这个人或者这些人根本没有相应的资产来担保，那如何让人去放心？要知道，所有国有资产都是老百姓的血汗钱甚至保命钱，经营管理失败如何相应补偿？
从理论上讲，公有制经济组织的管理权都是一种公共权力（在国有企业中主要是经营管理权、资产处置权、收益分配权以及用人用工权等），均属于包括公有制经济组织中每一位职工的全体公民，每一位企业职工均有参与企业管理的权利，经营管理者也是国有产权结构下的“打工仔”。但现实的问题在于，任何公有制经济组织同样不能超越社会分工、个人素质差异以及机会分布不均等客观存在的约束，并不能跨越公有制经济组织中也必须有管理者和被管理者的具体区分的必然性。所以，公有制经济组织就必须在本质上属于个人或少数人才能承担的管理权，和多数人必须接受管理、听从指挥、被领导的矛盾选择中做出选择。这就起码又遇到一个更加令人头痛的制度难题，即公有制经济组织中理论上的公共权力通过什么有效的途径和方式，来被事实上属于非公共性的载体（具体机构及其具体的人）所具体掌握？即与公有制经济组织公共管理权力相对应的通过大数定律、多数人选择的公共权力实现方式（民主方式），并不完全适合于同样以利润最大化为取舍的公有制经济结构的权力分配要求。
一个颇为头痛的问题就是，既然在存在商品经济、市场交换的经济结构中，公有制经济组织同样需要一个事实上只有也只能由少数人决定的权力结构，那么，在其内部由于公有资产是人人均有、且不可量化的财产关系中，人人都想当领导（即拥有某种决定权、管理权）怎么办？而那些通过某种方式（如上级组织经过一定程序委任）当了领导之后的人又被怎么办？在这种共同所有的产权制度框架内，其如何受到有效的监督与制约？
（五）非经济化影响与干预失度
所谓非经济化是指除了一些合法的必要的监督管理之外，有关权力部门及其他种种机构对公有制组织所施加的各种行政性和政治性的影响和干预。具体来讲，我国传统公有制经济的非经济化问题主要表现在以下五个方面：
其一，把公有制经济与基本的政治制度、政党制度甚至意识形态主张直接对应起来，赋予公有制经济组织（尤其是大中型公有制企业）一些重要的政治或意识形态方面的职能要求。其二，赋予传统的公有制经济组织（尤其是大中型公有制企业）一些重要的社会职能，把公有制经济组织与社会稳定、贫困救助、公共卫生，以及社区文化建设、义务教育等社会公共责任联系在一起。其三，在公有制经济组织中设立各种专司非经济责任的组织机构，来贯彻上级的非经济意图。其四，政府通过大量非经济的政治、行政手段来干预国有经济部门和国有企业的管理活动，以保证一些非经济意志得到贯彻执行，也通过公有制经济组织中对口的组织机构，进行大量的经常的非经济类公务或公益活动。其五，把许多不可量化、无法操作的非经济目标，作为考核、选拔企业经营管理者的重要标准。
传统公有制经济中的非经济化问题，是一个长期影响国有经济改革与发展的重大问题。在市场经济条件下一些正常的产业调整、企业兼并、机构重组和职工下岗、干部落聘等，均受到这个问题的严重制约。可以这样讲，传统公有制尤其是单一公有产权模式的国有企业的许多改革难题，均因涉及到这方面问题而引起。
如何看待传统公有制经济组织中的非经济化问题？从现代市场经济对企业等生产经营组织的约定来看，非经济化问题实质上是一个如何看待公有制经济组织的单目标选择和多目标要求的问题，即公有制经济组织除了它本身所具有的经济属性（利润最大化）之外，还有没有必要赋予它一些非经济方面的特殊要求，从而事实上把它们置于一种多目标要求的特殊境地？对待国有经济和国有企业，到底是算经济账，还是经济、政治、社会的账一起算？甚至有的时候，算政治账和社会账超过算经济账？这种多目标要求下的国有企业如何与单一目标追求的非国有经济部门展开公平竞争？这种多目标约束下的国有企业如何同等享受WTO所倡导的国民待遇原则？
客观地讲，赋予传统公有制经济和国有企业这么多的非经济目标责任要求，其出现低效率现象，既是可理解的，也是可预见的。因为，在激烈的市场竞争中，那些产权明确、只为利润而考虑的非国有经济组织还有一个如何生存的问题，何况产权归属不清、权责不明、保护不严、流转不畅的国有企业，其多目标要求、经营自主权受到干预必然面临经营困难的问题。在计划经济时代一些非经济化的做法对企业的发展起到过某些积极的作用，但这些做法越来越受到市场经济的严重冲击。
如何解决传统公有制经济中的非经济化和多目标要求问题，笔者认为，最主要的是努力实现以下“四个适当分离”：经济目标与政治目标、经济属性与社会属性、经济功能与行政功能、所有权与经营权的适当分离。通过国有经济的战略调整，把那些根本不具备公共性和公益性要求的竞争性公有制经济组织，用恰当的方式转化为真正的市场化或社会化的经济组织，而把那些具有公共属性的公有制经济组织，从行政性或政治性的束缚中解放出来，使其成为一个目标比较单一的经济实体。这是公有制经济实现股份化的基本要求。
（《理论前沿》2003年第23期） 责任编辑 刘学侠
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