黑龙江：关于对海伦市公共卫生服务均等化调研报告

按：按照省卫生厅党组安排，卫生厅医改办会同有关处室对海伦市公共卫生服务均等化工作进行了调研，并组织有关职能处室进行了全面解剖与分析。调查研究结果表明，海伦市公共卫生服务均等化的实践的成效、工作的模式、取得的经验，符合中央、国家医改精神与方向，符合省委、省政府医改部署与安排，符合客观规律与实际，符合群众的需求与心理，符合公共卫生服务预防为主的方针与目标，对全省公共卫生服务均等化各项目落实，具有很强的典型意义和指导意义，现将卫生厅赴海伦市关于公共卫生服务均等化的调研报告刊印全省，请各地借鉴、学习，加快推进本地公共卫生服务均等化速度，提高服务效率，切实让群众直接享受到医改成果。

 

关于对海伦市公共卫生

服务均等化调研报告

 

海伦市共有乡镇23个，行政村243个，自然要屯1254个，全市总人口84.8万人，其中，农村人口67.2万人，常住人口54.8万人。

全市医疗卫生机构326个，其中，省民政厅所属医疗机构1个，市直医疗卫生机构8个，乡镇卫生院23个（其中，中心乡镇卫生院6个），分院5个，村卫生机构243个，社区卫生服务中心4个，个体民营医疗机构34个，其它医疗机构8个。

调研采取了四个办法：一是座谈听取情况；二是核对经费匹配与落实情况；三是查阅文件资料；四是现场考察学习；五是解剖分析。

二、工作亮点

经调研，目前，海伦市将公共卫生服务各项目全部统筹、集中起来，整体放到市疾控中心，实行一个机构管理、推进，实现了机制健全、程序简捷、工作扎实、运转顺畅、易于管理、效果突出、政府满意、职工支持、社会认可、群众欢迎。海伦市公共卫生服务工作取得的成果是海伦市政府主导、部门配合、反复实践，不断在失败中吸取教训、总结经验、勇于创新的结果，工作亮点突出表现在以下四个方面：

（一）政府主导到位，顶层设计明晰

一是政府高度重视，部门敢于创新。海伦市委、市政府对公共卫生服务均等化高度重视，认为公共卫生是政府落实卫生民生工程的有利切入点，全力支持卫生局在公共卫生服务中寻求创新，以专业化的工作提高公共卫生服务效率。卫生局在市委、市政府支持下，不等、不靠，积极主动探索做好工作的新路子。

二是理顺五个关系，明确各自职能。第一，理顺市级部门间的工作关系。部门之间是相互配合，以卫生部门为主导的关系。卫生局负责领导、指导和落实工作；财政部门负责经费保障和项目监管，同时，根据卫生局提供的考核结果，将经费按照规定打包拨付到卫生局。第二，理顺卫生局与疾控中心的关系。两者是领导与被领导、指导与被指导关系。在工作上，卫生局内设职能股室与具体承担工作落实的疾控中心之间是业务、技术指导与被指导的关系，卫生局负责具体工作中的困难与问题解决，同时，负责政策的媒体宣传与政策环境营造；疾控中心负责工作的具体推进，指导下一级开展工作。第三，理顺疾控中心与基层医疗卫生机构之间的关系。两者之间是指导与被指导、考核与被考核的关系。疾控中心负责公共卫生服务项目的项目管理、人员培训、工作监管、绩效考核和代表卫生局协调同级专业医疗卫生机构开展业务指导，具体指导基层医疗卫生机构设置的公共卫生室开展工作，同时，对基层落实情况进行全面、具体的绩效考核。第四，理顺乡镇卫生院与村卫生机构之间的关系。两个层级之间是分工与协作的关系。乡镇卫生院指导村级卫生机构开展工作，公共卫生服务经费的40%工作量与任务由村级完成，其余由乡镇卫生院完成。第五，理顺城乡之间关系。两者是配合与衔接的关系。按照城乡人口基数，将城乡工作任务分开，并根据重点在农村、难点在城市的实际，匹配具体工作人员的分工。

三是制定责任状，落实工作责任。卫生局与乡镇卫生院与社区卫生服务中心分别签订基本公共卫生服务目标责任状。责任状明确卫生局与基层医疗卫生机构之间是责任的两方主体。在责任状中，公共卫生服务各项目的内容、标准、目标、完成时限、工作要求、考核办法、惩戒措施等全部列入。疾控中心以责任状为根据，按照工作职责推进工作具体开展与落实，定期催办进度表，并根据考核结果指出存在问题、写出考核意见。

四是资金匹配到位，经费保障充分。海伦市按照政策要求，建立了公共卫生服务经费保障长效机制，经费实行匹配资金预算制、工作经费预拨制、工作绩效考核制、项目完成决算制，经费实行专款专用、专户管理。对于疾控中心增加的工作量，由市财政每年给予一定的补助。2011年市财政给予市疾控中心26万元补助奖励资金。

（二）发挥平台作用，统筹项目管理。

利用一个平台。海伦市卫生局按照卫生厅党组书记赵忠厚要将疾控中心建设成为“四个中心、一个基地”的要求，充分利用市疾控中心队伍、人才、技术、业务、工作职能上的优势，对公共卫生服务项目实行统一部署、统一推进、统一考核、统一奖惩。

成立两个机构。为有效推进公共卫生服务项目落实，海伦市成立了两个专门机构，一是成立海伦市基本公共卫生服务管理中心。设在市疾控中心，一套队伍、两块牌子，具体承担公共卫生项目落实。二是成立海伦市公共卫生服务项目资金管理中心。经卫生局积极争取，海伦市公共卫生服务项目资金管理中心为正股级单位，隶属于市卫生局，核定编制7个，设置主任岗位1个、副主任2个，科员4个。其主要职能是根据服务管理中心考核结果，负责对基层机构的公共卫生服务经费审批、拨付、使用、监管。

明确三个目标。第一个目标：推进项目落实，保证群众均等地享受到应有的公共卫生服务；第二个目标：扩大健康宣传，引导群众逐步形成良好的生活与工作习惯；第三个目标：促进医疗互动，做好查出疾病群众的治疗指导。

确定四个标准。确定工作完成率、工作规范率、群众满意率和基层医务人员服务覆盖面为全市公共卫生服务考核的标准。

努力实现五个专业化。按照卫生厅党组书记、厅长赵忠厚关于“地方疾控中心要成为推动公共卫生服务均等化落实的中心”要求和市委、市政府关于“要将公共卫生服务均等化各个项目专业化推进、落实”的要求，海伦市在推进公共卫生服务各项目落实上，努力实现拥有一支专业化队伍、开展专业化指导、推进专业化培训、实施专业化考核、按照专业化标准验收等“五个专业化”。

把握七个环节。具体把握了分工、推进、指导、考核、监管、反馈、公示等七个环节。

制定八个流程。相比较制定了与群众健康密切相关的0-6岁儿童、孕产妇、65岁以上老年人健康体检和高血压、2型糖尿病、重性精神病患者管理及居民健康档案建立与管理等八个工作流程，使群众一看就懂。

（三）强化服务理念，形成公卫文化。

在近一年来的工作实践中，强化了“你健康、我发展”的公共卫生服务理念，并以这一理念为核心，形成了富有公共卫生特色的人本文化、健康文化、廉政文化、生活文化、培训文化、边际文化、拽引文化等。公共卫生服务管理中心所有负责工作的人员，全部根据自身感受撰写反映工作实际、体现个人真实情感的心得体会，陶冶了工作人员情操，也感染了政府、群众和社会。

（四）医疗卫生互动，促进事业发展。在推进公共卫生服务均等化工作中，海伦市将公共卫生与医疗服务有机结合起来，不仅对推进和落实了公共卫生服务各项目，而且对群众改变用药就医习惯、推进双向转诊、扩大基本药物制度影响和提高基本药物覆盖面等也产生了积极的促进作用。

二、典型意义

海伦市公共卫生服务的模式和效果具有较强的典型意义，可以概括为“七个有利于”：有利于推动县级政府足额匹配公共卫生服务经费，遏制挤占、挪用公共卫生服务经费现象；有利于对公共卫生服务的监管，推进公共卫生服务项目落实；有利于充分发挥现有公共卫生服务经费及项目，让群众最大限度地享受到均等化的公共卫生服务，提高健康意识和水平；有利于资源匹配，促进基层三级卫生医疗服务网络形成，推动基本药物制度实施，巩固基层医疗卫生机构综合改革成果，推动基层医疗卫生机构改革深化；有利于形成政府满意、社会认可、群众欢迎、职工支持的卫生发展大环境；有利于形成医疗与卫生互促互进、相辅相成的大科教、大医政、大卫生的卫生事业发展新格局。

三、工作建议

海伦市不仅公共卫生服务均等化工作突出，而且基层医疗卫生机构综合改革、基本药物制度实施、新农合制度建设、基层医疗服务体系建设、以县医院为龙头的医疗服务体系建设等也比较突出。现提出五点建议（以下省略）。

 

 

 

                   二〇一一年十二月三十日

 

 

 

—学习赵忠厚厅长在海伦全省推进基本公共卫生服务均等化现场会讲话精神的心得体会

省疾病控制中心主任  尹冀源

推进基本公共卫生服务均等化是深化医改五项重点任务之一，也是各级疾控中心发挥医改“主阵地”职能的重要载体。6月25日，卫生部印发的《关于疾病预防控制机构指导基层开展基本公共卫生服务的意见》(卫疾控发〔2012〕42号)文件中，要求各级疾控机构发挥技术优势，指导基层规范开展基本公共卫生服务工作，提高基本公共卫生服务均等化水平，切实保障基层医疗卫生机构落实基本公共卫生服务的质量和效果。省卫生厅党组书记、厅长赵忠厚同志也多次撰文和全省会议提出在落实医改任务中把疾控中心建设成完成公共卫生服务均等化的“四个中心”和“一个基地”。为进一步贯彻落实卫生部文件要求，履行疾控机构职责，充分发挥省疾控中心主战场的作用，按照卫生厅党组的部署和赵忠厚厅长的工作要求，我们第一时间调整了工作思路，将完成基本公共卫生服务任务提升到疾控的工作之重，确定了传染病与慢性病防控并重的省疾控未来发展策略，组建专家指导团队和督导考核团队，今年下半年和明年上半年在完成日常工作基础上在全省疾控人员中开展读一本书、组织一场考核、创建一个模范县（区）活动，即“一二三”的工作新思路。

一、创新疾病预防控制工作模式，建立传染病预防控制与慢性病防治并举的工作策略

当前，我们社会面临着传染性疾病和慢性非传染性疾病的双重挑战。一方面，SARS、人感染高致病性禽流感、甲型H1N1流感等突发急性传染病不断出现，旧的传染病死灰复燃，成为威胁人类健康、影响社会稳定和经济发展的重要因素之一。另一方面随着工业化、城镇化、老龄化进程加快，慢性病患病、死亡呈现持续、快速增长趋势，目前全国确诊的慢性病患者超过2.6亿人，慢性病死亡已占我国居民总死亡构成的85%，慢性病在疾病负担中所占比重达到了70%，我国已经进入慢性病的高负担期，可见慢性病的负担与传染病相比更重，已经成为影响我国居民健康水平提高、阻碍经济社会发展的重大公共卫生问题和社会问题。卫生部部长陈竺用“井喷”描述目前中国慢性病防控所面临的严峻形势。

（一）结合医改任务，明确疾控工作重点

被誉为“防控慢性疾病里程碑”的第66届联合国大会预防和控制非传染性疾病的高级别会议去年在纽约召开。国家元首和政府首脑聚首讨论健康问题，这是联合国有史以来的第二次，慢性病的防控已经引起全球的关注。我国“十二五”规划中首次将人均期望寿命增长1岁列入社会经济发展规划的核心指标，而深化医疗卫生体制改革也为慢性病防控提供了政策和资源支持，今年5月卫生部等15个部门联合印发了《中国慢性病防治工作规划（2012-2015年）》。在今年省卫生厅下发的《关于落实2012年度十类41项基本公共卫生服务项目几点说明的通知》（黑卫办发〔2012〕283号）文件中，明确了基本公共卫生服务项目人均25元经费的分配比例。其中与疾控工作密切相关的健康教育占8.5%（2.13元），预防接种占5%（1.25元），传染病和突发公共卫生事件报告和处理占5%（1.25元），高血压、糖尿病患者健康管理占14.1%（3.52元）。由此可见，慢性病防控在基本公共卫生服务项目中占有相当大的比重。顺应形势，紧跟政策，必然要转变观念、调整工作思路，我们将改变过去重传染病防控轻慢性病防治的观念，创新疾病控制工作管理模式，把慢性病防治列为卫生工作的另一重点工作，实行传染病和突发公共卫生事件预防控制与慢性病防治并举的工作策略。近几十年来，中国在传染病控制方面成绩斐然，也有了很好的经验和方法，这也为及早着手应对即将“井喷”的慢性病营造了更多的机遇。因此，我们将在加强传染病防控能力的同时，积极构建覆盖城乡的慢性病防控体系，提高全省的慢性病防控能力，认真组织实施基本公共卫生服务项目和重大慢性病防控项目，将慢病病防控工作提到重要的议程上。

（二）慢性病防控现状和存在的问题

2010年我国一项有关慢性病行为危险因素的监测结果显示，我国成年人的行为因素存在很多问题，47%的男性每天吸烟，80%的家庭人均食盐摄入量超标（调查人均每日食盐摄入量约为10.6克），85%的家庭食用油摄入量超标，水果蔬菜摄入量不足达到50%，经常参加锻炼的居民比例只有12%。同时，老百姓越来越倾向于吃动物类食物，脂肪摄入量不断增加，对健康有利的粮谷类食品所占的摄入比例不断下降，不良的生活方式将导致各种慢性病的发生。据统计，我国现有超2亿的高血压患者，9200万糖尿病患者，5000万慢性阻塞性肺病患者，1.2亿肥胖患者。另外，我国目前还存在各级慢性病防控人才严重不足和一些地区机构不完善的问题。2011年的调查数据显示，全国各级疾病预防控制中心慢性病防控专业人员占疾控机构全部专业人员的比例平均数据约为2%，距离2015年5%的目标仍有很大一段距离。

我省的慢性病防治领域同样存在很多制约因素，诸如城乡之间和地区之间能力水平存在的不平衡、卫生信息系统的不够健全、各级疾控人员的数量和经费投入不能满足慢性病防控工作的需要，个别地市级疾控中心只有1人负责慢性病防控工作，还未设立独立的慢性病科所，这些因素都影响着我省慢性病防治工作的实际效果。2011年全省疾控系统慢性病防控能力调查结果分析，我省地市级疾控系统设有专职的慢性病科所或以慢性病为主的科所占77.0%；县区级疾控系统有承担本县区慢性病防控任务科所的占57.6%，且这些科所多数是以慢性病工作为辅的；13家县区级疾控系统没有固定承担慢性病防控的工作科所，占到9.8%。在全省疾控系统中，专职从事慢性病防控人员的数量为184人，省级8人，地市级24人，县区级152人，占疾控系统人力资源的百分比均值省、地市、县区三级疾病预防控制系统分别为2.1%、1.7%、3.2%。地市级、县区级疾控中心专职从事慢性病防控人员平均为1.9人、1.2人。全省每20.8万人拥有1名慢性病防控人员。甚至目前我省还没有得到能够代表全省的高血压、糖尿病等慢性病患病率及慢性病危险因素调查的相关数据。

（三）攻克难点，完成基本公共卫生服务慢性病防治任务

慢性病的防治既是医改的核心内容之一，也是医改的难点之一。国家基本公共卫生服务规范（2011年版）中明确提出了高血压患者健康管理服务规范和2型糖尿病患者健康管理服务规范，《黑龙江省基本公共卫生服务项目绩效考核实施办法》中也对我省高血压和糖尿病患者健康管理率、患者规范管理率、管理人群血压和血糖控制率提出了具体要求。今年国家15个部门联合印发的《中国慢性病防治工作规划（2012-2015年）》所有指标中，最重要也是难度最大的就是与基本公共卫生服务密切相关的任务，如《规划》要求，2015年，高血压和糖尿病患者规范管理率应达到40%以上，管理人群血压、血糖控制率达到60%。十二五规划提出的目标还有，慢性病防控核心信息人群知晓率达50%以上，35岁以上成人血压和血糖知晓率分别达到70%和50%，全国人均每日食盐摄入量下降到9克以下，经常参加体育锻炼的人数比例达到32%以上，成人肥胖率控制在12%以内，脑卒中发病率上升幅度控制在5%以内，死亡率下降5%，国家级慢性病综合防控示范区覆盖全省10%以上县（市、区）。按照国家基本公共卫生服务规范（2011年版）和《中国慢性病防治工作规划（2012-2015年）》要求，我省将围绕任务指标，开展慢性病及危险因素监测，提出并采取有效防控措施，控制重点慢性病的共同危险因素，重视高危人群管理，推广有效防治模式。首先，将在全省范围内开展具有代表性的重点慢性病患病率及危险因素的调查，了解我省高血压、糖尿病、高血脂的患病情况，了解吸烟、肥胖、膳食、锻炼等与慢性病相关的危险因素等，以便根据我省慢性病的流行趋势等情况，开展社区诊断，制定慢性病防治规划、实施计划及督导考核方案等。二是加强慢性病防治队伍建设，逐步完善全省慢性病防治网络。慢性病防治需要疾控中心、社区卫生服务中心、医院和专病防治机构（肿防办、精神卫生中心、口腔医院等）的密切配合，需要其它部门的支持，才能开展好慢性病防治工作。目前，省疾控中心正在酝酿起草文件，研究解决各地如何加强慢性病防控队伍建设，如何解决目前慢性病防治工作人员不足、能力不够等问题。三是尽快利用我省基本公共卫生信息平台，多渠道了解和掌握我省慢性病防治信息，加强慢性病监测工作，掌握我省慢性病流行现状、成人危险因素分布情况、肿瘤发病率等，为制定全省的慢性病防治规划及调整防治计划提供基础数据。四是积极开展慢性病综合防控示范区（县）创建活动，该创建活动正是为落实医改任务实施的，目的是建立政府主导、多部门合作、专业机构支持、全社会参与的慢性病综合防控机制，积极开展全民健康生活方式行动，降低慢病危险因素水平，完善慢病综合防控工作体系，多途径进行慢病高危人群的筛查和发现，规范高血压、糖尿病等慢病患者管理，开展慢病综合监测，降低慢病发病率和死亡率水平，提高群众健康水平。我省现已有南岗区和桦川县2个国家级示范区，道里区和宁安县也已经通过了国家专家组的资料及现场考核，下步我省还将继续组织各区（县）开展国家级和省级慢性病示范区的创建工作，以点带面，规范我省的慢性病防控工作，全面促进基本公共卫生服务均等化项目落实。

二、借鉴“海伦模式”，发挥专业技术优势，组建全省专家指导团队和督导考核团队

“海伦模式”是把落实基本公共卫生服务工作作为一项专业技术性工作，由海伦市疾控中心建立一支专业公共卫生督导队伍，对全市公共卫生服务工作进行指导、检查和考核。在疾控机构开展基本公共卫生服务方面，我省的“海伦模式”已经得到了卫生部的认可和肯定。借鉴“海伦模式”，推进我省疾控机构指导基本公共卫生服务工作，省疾控中心将组织13地市，联合组建全省的专家指导和督导考核团队。

（一）组建专家指导团队，全面指导我省基本公共卫生服务项目的实施

省疾控中心负责组织全省疾控系统成立以省疾控中心主任为组长、13地市疾控中心主任为副组长的专家指导团队，团队成员由省疾控中心资深专家或各相关业务科所负责人组成。专家指导团队的任务是研究制定基本公共卫生服务相关计划、方案、考核标准等，解决在基本公共卫生服务工作中出现的各种技术问题，同时对督导考核团队进行技术培训和工作监督，对基层开展业务培训和进行技术指导，确保我省基本公共卫生服务项目得到科学、有效的落实。今年以来，省疾控中心在抓好省级专业人员队伍培训的基础上，已对基层医疗卫生机构、疾控机构、二级以上医院具体负责基本公共卫生服务项目的人员进行了分期分批培训，目前已举办13期培训班，培训人数达3600余人次。

（二）组建督导考核团队，考核验收我省各地基本公共卫生服务项目的实施效果

省疾控中心将负责组织一支由省疾控中心业务办牵头的督导考核团队，团队成员由省疾控中心各相关业务科所的专业人员和13地市业务骨干组成。督导考核团队的任务是包市包县，深入基层，指导基层完成基本公共卫生服务疾病预防控制任务，解决实施项目中出现的各种技术问题，检查考核和督导调研基层基本公共卫生服务实际开展的情况，评价实施的效果，撰写检查督导报告。督导考核团队要随时接受专家指导团队的技术指导和工作监督。省疾控中心现已组织开展了全员学习基本公共卫生服务业务知识活动，专家指导团队成员定期对各科室学习情况进行督导检查，并将对全省基本公共卫生服务督导考核团队成员及省疾控中心职工开展一次有针对性的基本公共卫生相关专业技术培训，全面提高省疾控中心指导基层开展基本公共卫生服务业务水平。

三、开展“三个一”活动，将加快基本公共卫生服务均等化进程落到实处

卫生部《关于疾病预防控制机构指导基层开展基本公共卫生服务的意见》文件下发后，省疾控中心迅速行动，通过深入学习领会省卫生厅赵忠厚厅长的讲话精神，认真贯彻落实赵忠厚厅长提出的各级疾控中心要构建成为“四个中心”和“一个基地”的目标，特别是要成为推动公共卫生服务均等化任务落实中心的指示，多次召开会议研究落实全面加快基本公共卫生服务均等化进程方案，提出了立即在全省范围内开展“三个一”活动的新思路。

（一）读好一本书，掌握技能，科学指导

为推动基本公共卫生服务项目科学、规范、有序开展，指导基层提高基本公共卫生服务均等化水平，黑龙江省疾控中心组织相关领域专家编写了《黑龙江省基本公共卫生服务技术指导手册》，分别对国家基本公共卫生服务技术规范中的慢性病管理、预防接种、健康教育、传染病及突发公共卫生事件报告和处理等项目进行了全面规范解读，既突出专业技术性，又注重实用性、可操作性。1.8万册技术指导手册已在8月底印刷完成，并于9月初全部免费发放至全省各级疾病预防控制中心、社区卫生服务中心（站）、乡镇卫生院、村卫生所。省疾控中心要求各地相关人员认真阅读学习，全面掌握理解《黑龙江省基本公共卫生服务技术指导手册》内容，以便科学规范地开展各项基本公共卫生服务。

（二）开展一次考核，提高认识，检验能力

为进一步推进全省基本公共卫生服务疾控项目工作，提升疾控机构及基层医疗卫生机构人员整体素质，提高实施疾控项目工作的服务能力和水平，促进基本公共卫生服务疾控项目工作再上新台阶，2012年底前，省疾病控制中心将对全省从事基本公共卫生服务工作的业务人员进行考核。考核以各市（地）考核和省级考核相结合方式，各市（地）疾病预防控制中心先行组织对本辖区疾病控制中心、社区服务中心（站）、乡镇卫生院、村卫生所专业人员的辅导和考核，然后参加全省的考核。考核内容将主要依据省疾病控制中心编写下发的《黑龙江省基本公共卫生服务技术指导手册》内容。

（三）创建一个模范县（区），以点带面，全面推开

为发挥先进典型作用，带动本地区的基本公共卫生服务工作，我省将组织各地疾控中心认真贯彻落实省卫生厅党组书记、厅长赵忠厚同志的讲话精神，按照卫生部《关于疾病预防控制机构指导基层开展基本公共卫生服务的意见》要求，在卫生行政部门的领导下，借鉴“海伦模式”的同时，开拓创新，积极主动探索适合本地区基本公共卫生服务的工作模式，发现典型，树立典型，争取在2012年底在本辖区创建一个开展基本公共卫生服务项目工作的模范县(区),以便明年全面推广典型经验。

基本公共卫生服务项目工作涉及面广，工作量大，任务艰巨，省疾控中心将组织各级疾控部门齐心协力，抢抓机遇，狠抓落实，真抓实干，确保我省基本公共卫生服务项目的圆满完成。