推动城镇非户籍常住人口的城镇融入
作者：国家发展改革委经济体制与管理研究所社会调查课题组 来源：学习时报 字数：2317
国家发展改革委经济体制与管理研究所社会调查课题组2013年开展的城镇非户籍常住人口全国性问卷调查结果显示，城镇非户籍常住人口作为户籍制度改革最直接的利益相关者，对未来10年我国成功推进这一改革表现出良好的信心状态。这种积极的社会心理环境将为深化改革提供巨大的正能量。并且，他们是一群具有高度认知能力的理性主体，充分理解自身在这一改革过程中的核心利益所在，即社会福利的平等享有和土地权益的有效保障。大部分农村进城人口都明确打算在城镇长期定居，年龄越小的人愿意回到农村的比例越低。这表明城镇化是一个不可逆转的客观趋势。但是，农村进城人口中愿意转为城镇户口的比例又不高，达到四成的人明确表示不愿转户。即使是公共服务水平最高的东部地区和巨大型城市的进城农民，其转户意愿也不强。这说明在目前的城乡利益关系格局中，城镇户口对进城农民的吸引力并不突出。对他们来说，所在城镇户口的最大价值在于子女能够平等接受教育。然而，由于担心转为城镇户口后失去自己的土地，在城镇生活缺乏足够的安全感、幸福感，不愿彻底失去农村这一依靠和退路等原因，许多进城农民并不愿转户。对于农村的承包地、宅基地和房屋，极少有人愿意以获得城镇户口为前提，失去这些财产。大多数人都希望保留土地财产权，也愿意以不同形式进行流转。小部分人则希望以宅基地和房屋置换城里的住房，或者有偿转让给村民。这说明应依法保障农民的土地财产权益，加快完善农民土地使用权流转和退出机制。
为了更有效地推进户籍制度改革，实现健康的、高质量的城镇化，使农民进城真正起到减少农民、促进农业规模经营，壮大城镇中产阶层、扩大国内需求、拉动经济长期平稳较快发展的作用，结合调查，我们提出以下一些政策建议。
大力加强对农村进城人口的职业技能和文化培训，促进其就业升级和收入提高。调查发现：农村进城人口的文化程度越高、收入水平越高，打算定居城镇的比例越高；文化程度越高，因为在城镇没有稳定工作而不愿转户的比例越低；收入水平越高，因为城镇生活成本太高而不愿转户的比例越低。因此，加强对农村进城人口的职业技能和文化培训，促进他们由低端劳动力向技术性劳动力的就业升级，更好地适应我国经济转型升级的发展要求，在此基础上提高其收入水平，将大量农村进城人口打造成城镇中产阶层，才能有利于农村进城人口有能力扎根城镇、放心地留在城镇，实现安居乐业。同时，对收入分配体制改革的满意度和信心度相对较低、将提高低收入者的收入视为收入分配改革的重点，都体现了农村进城人口对改善自身收入状况的高度期待。通过技能提升、就业升级实现收入提高也是满足这种期待的有效、合理的途径。
分步骤、有重点地满足城镇非户籍常住人口的公共服务需求。分步推进的渐进式改革有利于较少改革阻力，集中力量重点突破则能事半功倍。调查发现，城镇非户籍常住人口对各种基本公共服务的需求存在轻重缓急的区别。他们认为所在城镇户口的最重要价值体现在子女教育方面，而教育体制改革的最重要方面是加快解决“异地高考”问题。因此，在满足城镇非户籍常住人口的公共服务需求方面，可以考虑目前首先重点解决其子女平等接受教育的问题，包括“异地高考”问题。他们认为社会保障改革的重点是整合城乡居民基本养老和医疗保险制度，医疗体制改革的重点是推进医疗保险制度改革、健全城乡基层医疗服务网络，政府在推进改革的过程中就可以考虑相应的重点突破。住房问题是农村进城人口最感忧虑的问题之一，也关系到他们的城镇融入。政府在此方面应有系统性的解决方案。
综合改善城镇生活环境，提高农村进城人口在城镇生活的幸福感。调查发现，农村进城人口表达出对农村生活环境偏爱的主要原因是，农村相对于城镇人与自然之间更亲近、和谐，交通、居住、生活成本等方面的压力更小等。而城镇化是经济社会发展的必然规律。因此，为了真正推进以人为核心的城镇化，应高度重视城镇生态文明建设，使城镇包括一些巨大型城市和特大城市天更蓝、水更净、草更绿；采取有效措施缓解城镇交通、住房等方面的紧张状态；完善城镇基本公共服务对进城农民的覆盖，使他们的生活更有保障、更有安全感。
依法保障农民的土地财产权益，加快完善农民土地使用权流转和退出机制。调查表明，进城农民认为推进农民工市民化的重点是要保障他们的承包地和宅基地等权益。担心失去土地已经成为一些人不愿转户的重要原因。大多数进城农民都希望保留土地财产权，也愿意以不同形式进行土地流转或者有偿退出。为此，应明确农民土地权利的财产权属性，将其与农村户籍身份脱钩，在土地问题上尊重农民的财产权和自身意愿。禁止违法调整、收回、强迫流转外出农民工的承包地。农民外出就业期间，在依法自愿有偿的原则下，可采取转包、出租、转让、股份合作等形式，流转土地承包经营权。对已经在城镇稳定就业并落户的农民工，允许其出售土地长期承包权，将土地转让给从事农业的农民，或者保留土地承包权，依法流转；允许有条件的宅基地使用权流转与退出。
在户籍制度改革过程中，对巨大型城市和特大城市、年轻人群应该重点突破，对文化程度较高的人群、收入较高的人群可以先行解决。巨大型城市和特大城市是城镇非户籍常住人口的主要聚集地，应在严格控制人口规模的基础上，更好地保障不同类别、不同层次外来人口的平等权益，稳步推进基本公共服务常住人口全覆盖。上世纪80年代以后出生的年轻人比重越来越大，应将他们作为职业技能和文化培训的重点对象，打造一大批符合产业升级要求的新一代产业工人。文化程度较高、收入较高的人群融入现居住社会的个人能力更强，可以通过高技能人才入户、高学历人才入户、纳税入户等方式先行解决他们的入户需求。
（主要完成人：李振京、李建新、胡杰成、孙凤仪、赵春飞；执笔人：胡杰成）
|
