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由“深圳的士燃油附加费急涨”事件论公共政策稳定性 一案例陈述：
1事件背景
深圳收取燃油附加费的规定源自2009年举行的一场出租车费的听证会。那次听证会结果之一是，未来深圳的出租车费将启动油价运价联动机制。也就是油价变化时，燃油附加费会随之调整。按照惯例，燃油附加费上涨之前应该有两个月的观察期，但此次燃油附加费的调整并未经历两个月的观察期。 2事件过程
事隔一日，风向骤变。21日下午，深圳市交委客运管理分局临时召开出租车行业会议，通知各企业收取4元燃油附加费。市委宣传部当晚向深圳本地的两家报纸和电视台发布通稿《深圳出台措施完善出租小汽车油价运价联动机制》。而其他媒体均未收到消息，对此深圳市政府至今未明确回应。
通稿称：“根据国家成品油价格调整的有关规定，为了保证我市相关行业平稳健康运行。 ,二 案例分析 从 就此事件产生的原因，现分析如下： 1 政策本身的问题
1.1对加价问题认知的局限。
此事件发生后，深圳市发改委、交委相关负责人做出了回应，提出设立观察期是出于当年油价波动的特点。此次油价调整幅度较大，每吨上涨600元，93号汽油提高了0.48元，造成很大经营压力。如果出租车附加费长时间不动，很容易出现停驶现象，对企业经营和市民生活都将产生影响。由于此次油价调整情况特殊，根据国家发改委等四部门的相关精神，已经建立油价运价联动机制的城市，可根据实际情况及时调整燃油附加费。经过认真协商，发改委、交委两部门快速下发通知，是在职能范围内进行的合理调整。 因此，就这一观点来讲，可以看出相关政府部门将此次政策失稳的原因归结为由于油价大幅度的调整，迫不得已做出的应急反应。其实，其相关政策却有适得其反的作用：1，油价上涨违背了此前听证会通过的出租车油价运价联动机制规定，调整燃油附加费前应当有两个月观察期。但实际操作中，这一规定却被相关部门“临时修改”。在政策执行过程中有明显的滥用行政自由裁量权的痕迹。2调价信息没有实施准备和政策宣传，造成信息发布的混乱、仓促引起乘客的普遍不满。3，侵犯了政策客体的利益。从政策影响的效果看，此政策不仅将加价的矛盾转移到司机与乘客身上，同时不少司机担忧，随着价钱的上升，其收益将更小。 1.2 公共政策涵义的模糊性。
深圳市发改委、交委相关负责人称，此前设定的观察期并不是硬性规定。有网友称今后深圳或将取消观察期。深圳市交委予以否定，称设立观察期的前提是油价存在上下频繁波动的可能，由于此轮油价上涨预期强烈，观察期也失去了原本的目的。但油价波动如果需要观察，观察期仍将存在。
就此来讲，政府制定公共政策时相关概念范围的界定如观察期的作用时间，责任保障，目的与效果等均没有在设立观察期前对广大深圳市民作出一个合理的解释。负责人所说的油价波动的程度到底如何才算是强烈？听证会通过的设置油价观察期是有法律效力的，为何说取消就取消？到底什么才算硬性规定？当加价政策出台后，政府对于“观察期”的解释随意性大，对加价政策解释的模糊性高，呈现出一种不负责任的态度，大大削弱了政策的严肃性和权威性，也削弱了政府的公信力。 1.3，加价政策缺乏经济学上的解释力，与经济环境不符
图1表示了起步价上升后燃油附加费的归宿。假设燃油附加费上升对供给没有影响，可以看到，当燃油附加费上升时，需求曲线下降同样的单位。由图可知，乘客所承担的燃油附加费为PD-PE’，出租车公司承担的为PE’-PE，而显然PD-PE’> PE’-PE，也就是说，上升的燃油附加费最终有大部分都转嫁到消费者身上。 虽然出租车司机承担的费用相对于乘客要少，但从图2可以预测到，随着起步价的上升，乘客的需求将减少，曲线D将向左移动，MN的差距将会不断增大，即供远大于求，出租车司机的收入将大大减少。
在深圳一家民营企业做财会工作的廖小姐算了一笔账：按涨后93号汽油8.37元/升计算，4元钱可以购买近半升汽油；就算以 有市民认为，上调燃油附加费无疑增加了打车成本，可能会带来两种结果：一是市民更多地选择坐地铁或者公交车，减少打车次数；二是为了自己出行方便，一些市民会考虑买私家车。“无论是那种结果，最后的结果都一样，就是百姓的生活不方便了，而且买车的人一多，自己负担增加了，城市的车又增多了。” 在当前行业制度下，从实际情况分析，成本由司机和乘客支出，政府和企业是经营和收益方。其中企业要先期投入，兼具管理职能并承担经营风险。政府作为政策制定者，在牌照费和税费收益上是无风险的获利方。而在出租车运价调整过程中，油价上涨所导致的成本上涨都被转移到乘客和出租车司机身上。而企业又因司机收入而收益减少，所以政府反而成了四方博弈最大的赢家。这对整个出租车运输市场无疑是巨大的冲击。
2.政策制定的问题导致政策不稳定 我们可以在政策的制定角度上分析一下这次深圳出租车燃油附加费涨价为什么会引起市民群众这么大的反对浪潮。 2.1 政策问题的界定缺乏稳定性 在此，我们首先得理清的一个思路就是，我们为什么要制定政策？因为我们出现了社会问题。这里，我们姑且先笼统地将由于油价的上涨引起油表的跳动从而导致燃油附加费的上涨列为一个社会民生问题。值得肯定的是，此前，深圳召开了由政府、市民、出租车公司司机参加的听证会，确定了《深圳市出租车运价油价联动机制》方案，方案规定，观察期为2个月。同时，在事件的开端，深圳交通部门已向发改委申请进入观察期。 到此，一切的事件都按照既定的程序和法例进行。但是我们已经了解，在21号下午。，深圳市交委客运管理分局临时召开会议，两个月的观察期“临时”取消，出租车的附加费急涨至4元。从而引发一系列的争论。 我们不难发现，深圳市发改委在制定公共政策的过程有失政策的稳定性，导致了让人感觉政府部门的决策朝令夕改，有失政府的公信力。 任何方案的确定需要对问题进行特定分析和解释。在此事件中，深圳市发改委、交委相关负责人回应，提出设立观察期是出于当年油价波动的特点。而这此次“绕开”观察期，是由于此次油价调整幅度较大，如果出租车附加费长时间不动的话，对企业的经营和市民生活都将产生影响。 到此，从问题的界定角度上看，深圳市有关部门并没有对上涨附加费这一问题进行很好的界定，只是单纯地建立油价涨从而导致附加费的简单逻辑推理。他们并没有根据政策问题的作用方式分层次分析。具体而言，在制定过程，深圳发改委的行为显得有点仓促，手法比较粗糙，没有从指导性层面（涉及指导方向方面的问题）、分配性层面（涉及资源配置或者利益分配方面的问题）、限制性的层面（设计行为或者利益限制方面的问题）等几方面入手，问题的界定不清。这从而导致了这项政策的出台以后，与原先的出台的相关政策相冲突，甚至现阶段的政策完全绕开了“观察期”，与《深圳市出租车运价油价联动机制》的内容相违背，“联动机制”成一纸空文，导致了这一层面上公共政策的不稳定。 上述我们已经从问题的界定的层面分析了这次深发改委的涨价行为不利于政策的稳定。同时，我们知道一项政策的出台以及修改必须经过必要的政策议程，确保它的合法性。 所谓的政策议程，是将社会问题转化为政策问题最为关键的一步。任何政治系统都存在若干个政策议程，其中公众议程和政策议程是两种最为基本的的形式，一般是先公众议程，后政府议程。 由于上述的观点我们可以得出，政策的出台或修改需要政策议程，而在政策议程中，公众议程是先行的，故就一般情况而言，修改一项政策，需要公众的参与。然而在事件中，深发改委的做法是——“机制”在 让我们就此对比一下深圳和香港的加价政策制定过程 ： 香港 ●业界达成共识，提交涨价申请方案 ●港府就申请与业界沟通，启动价格调整咨询机制 ●涨价申请方案提交立法会相关委员会(委员会由社会人士、专家学者和业界代表组成，代表各方利益，各自观点独立) ●方案提交立法会相关事务委员会审议 ●相关部门向行政长官和行政会议提交建议 ●香港特区行政长官最后决定调价 ●相关部门向市民解释涨价原因 深圳 ●油价到达运价油价联动机制的起调点，深圳交通部门向发改委申请进入观察期 ●次日，深圳市交委客运管理分局临时召开出租车行业会议，通知各企业收取4元燃油附加费 ●当晚，市委宣传部向本地部分媒体发布通稿，其他媒体均未收到消息 ●第三日一早，由于来不及印发通知，出租车公司直接将调价消息通过车载对讲设备发送到每台出租车上，再赶去加印2元票据
2.2 政策合法性作用于政策的稳定性 同时我们不难发现，政策的合法性与否同样影响政策的稳定性。我们知道，政策制定机关选择政策方案后，必须通过一定的程序赋予该项政策的以权威性、强制性，使政策获得普遍的认可，政策才能付诸实施。但是我们从案例中得知，在此次深圳发改委调整附加费的过程中，乘客在出租车和燃油附加费调整上的“诉求表达”缺失。 第一，从程序上说，深圳市发改委在调整燃油费前也应该进行听证。但实际上我们看到的是深发改委单方面调整，并没有法定的程序，提交到听证会上讨论，并以公报、决定、决议等形式向全社会发布。而深圳市的做法是市委宣传部只向深圳当地的两家报纸和电视台发布了信息，而其他媒体均没收到消息，对此深圳市政府至今为明确回应。这里，，深发改委的政策没有依法定程序作出。 第二，政策需要一个获得人民认可、接受的过程。然而在这个案例中，深发改委在颁布这项政策前并没有知会社会和公众，通知发布的时间短，让市民群众感觉有点措手不及。同时，市民对上涨附加费一致性地反对，有市民称深圳的出租车起步价起步价直追香港这项决策被称为“霸王条款”。全中心中不认同，使得政策不具有合法性。 第三，从政策的程序上而言，此次的调价行为并没有经过一定的程序，所以这项政策并不具有合法的政策程序，此次的涨价成了一词较为随意的行为，引起市民的公愤。同时，由于近几年民主化的进程不断深入发展，人们逐渐形成一种能够共识：现代社会的公共政策制定，需要合法的程序，例如审查制度，听证制度。很明显，此次的涨价行为，并没有让市民群众事先得知，也没有通过相应的制度，故不具有合法性。 其实，公众们气愤的并不是价格的突然上涨，甚至不是政府违背了听证会程序，而是政府完全无视了民众的知情权。在潘恩的《人权论》中提到，“正式的政府只不过是文明生活的小部分……政府不过是按社会的原则办事的全国性社团”。也就是说，政府其实不过是人民的“管家”，现在“管家”居然在未经“主人”同意的情况下擅自调价。“主人”们自然不会相信“管家”，它的政策也不具备正当性，因而拒绝付钱买单。不具有合法性的政策一旦实施，就会造成社会不稳定，民众情绪波动，反作用于政策的实施，不利于政策的稳定。 3政策执行的问题
3.1政策准备不到位
政策执行是一种极为复杂的社会活动。因此，在一定的政策方案颁布之前和正式进入具体的实施阶段之前，有必要做好一系列的准备工作。但就此次加价事件来讲，其准备是相当不足的。其加价行为被不少市民和网民评论为简单粗暴。可以从以下几个方面体现： 政策的执行如果牵涉到多个机构时，应做好充足的组织准备，要保证政策执行机构要统一指挥，统一领导，尊重既定的政策目标。在 事件发生后，有记者先后致电下发涨价通知的深圳市发展和改革委员会与深圳市交通运输委员会。深圳市发改委的一位新闻发言人表示，由于他没有参加与涨价相关的会议，所以并不清楚此次涨价的前因后果。他建议记者采访出租车行业的主管单位深圳市交通运输委。深圳市交通运输委的一位工作人员则告诉记者，出租车收取燃油附加费的事情一直是发改委牵头，下发的通知中发改委的名字也排在前面，建议记者去采访发改委。政策部门之间出现相互推诿，踢皮球的现象。 对于政策执行者来说，围绕拟执行的政策，需要学习的内容应该是多方面的，它不仅包括对政策目标、政策措施、政策界限、适用范围、条件等内容的了解，而且还应包括对政策所要解决的实际问题的全面而准确的把握。加价政策的理由是“出租小汽车运营的燃油成本大幅增加，对出租车司机收入影响较大，因此提前启动联动机制”。跳过两个月“调价观察期”的理由是“国际油价呈现相对稳定的上升趋势，短期大幅度上下波动的情形出现的可能性很小”。因此，无论是从“成本大幅增加”，“影响较大”，“相对稳定”，“可能性很小”等用语，还是从“3月20上午，油价已到达运价油价联动机制的起调点，深圳交通部门已向发改委申请进入观察期。到“原本至少两个月观察期在 4缺乏有效的政策宣传和沟通。
政策的执行离不开对政策信息的宣布和传播，政策的有效执行是以作为政策目标群体的广大民众对所推行的政策的认同和接受为前提的，而这种认同和接受又是一起对政策的准确认知为基础的。但此次加价政策的推出没有做到良好的事前宣传和政策沟通，使得民众对政策的出台感到简单而粗暴。 因此加价事件不仅仅引发政府内部相关部门沟通不够，相互推诿，而且更凸显了政府与民众之间的信息不对称所带来的一些列矛盾。这些矛盾刚开始主要针对的是加价本身来讲，但由于政府信息沟通不及时，媒体和民众为了更深层的了解其不合理之处，便追溯至2009年听证会通过的关于设立观察期的相关政策，得出结论是：政府漠视听证会的法律效力，单边加价，有悖相关行政法。并且更多的民众将目光转移到政府曾累计收纳的近20亿元的牌照费的出处，并质疑：当燃油行业出现价格波动时，政府为何不能拿出这累积的20亿元牌照费来调降月租和政府补贴来对冲成本上涨？这20亿元的去向到底如何？政府该作何解释？因此，政府鲁莽的加价举措，迟缓而不当的政策宣传手段，不仅给乘客和司机等政策客体带来利益受损，引发不满情绪外，更为自己带来一系列应急公关和危机管理的负担。针对此次事件，用政策沟通模型做分析如下：
从上图模型中我们可以看出，政府在信息沟通中采用的方法不完善，加价当日仅仅只是对出租车司机发短信告知，并且只在部分信息平台上做出公示，并未通过主流媒体做详细的情况说明。因此，政府在
“检验信息的合理性”，选择“公布加价信息”采用的方法，“为政策作必要的沟通准备”等初始阶段任务做的不够。并且缺失了“检查民众对政策理解和反馈”的环节。 5 民主参与广泛与否作用于政策的稳定性 目前，该事件的当事人，政府、企业、出租车司机、乘客四方形成了利益博弈。处于盈利方的政府与企业组成了利益联盟，通过对司机与乘客的利益的剥夺，完成自身亏损的转移。 在现代社会中, 政府的政策实际上可以看成是政府和有关的社会主体之间的一种社会契约。这种契约关系一旦通过某种方式确定下来,政府可以运用政治权力的特殊的权威性强制、说服和剌激社会主体支持它, 并在它的约束和指引下从事社会生活, 这是政府权力特殊能动性的具体表现。 但是，随着我国民主化进程的日益推进，民众中对于不合理的政策的不满情绪日益增加。就深圳此事件而言，深圳市发改委在原有的“两个月观察期”制度下，以油价波动不剧烈为由，擅自跳过该程序，发布对燃油附加费进行强制上调的有关政策的行为，严重影响了公共政策的稳定性，对公共政策的执行造成阻碍。 为什么说深圳市发改委的行为对政策的稳定性产生了影响？我们可以先看看以下的模型：
麦克拉夫林的互动模型 麦克拉夫林的互动模型揭示了成功的政策方案有赖于成功的相互调适过程。国家的繁荣发展，需要政府的正确领导和人民群众的积极响应，只有这种互动的存在，国家安定与发展才会得以持续。而一旦政策的实施无视政策对象的利益，不对双方的利益进行均衡调整，进而得不到政策的对象（即人民群众）的支持，那么政策的稳定性必然受到影响。由于利益联盟为了己方利益而颁布的政策实际上是不符合司机与乘客的利益的，当然他们也不会去接受损害自己利益的做法。 听证会的设定，最主要是构建民众与政策制定者之间的联系，但是，深圳发改委的无视民意的做法破坏了两者之间的桥梁，无视人民群众的利益述求，造成了一方受益一方受损的局面。这样的局面是利益受损方所不能接受的，但是由于行政权力的强制性，使得群众不得不接受不合理的现实，最后就使得群众以消极的方式去对待这项政策，让政策的稳定性大大削弱。麦克拉夫林指出，为解决这个问题，以上两者之间需要相互调适，在利益分配上进行两者均能接受的分配方式，才是两者之间的平衡点，才是政策能保证平稳实施的必要条件。 需要注意的是，我国的行政方式已经从以前的“一言堂”、“无条件服从命令”向民主法制过渡，一切不合理的政策都将面临人民群众的抵制，政府只有更加广泛地汲取经验和教训，积极借鉴外国的先进经验，树立以人为本、为人民服务的观念，善于利用各媒体、网络信息技术等对公共政策做积极的宣传、推广，让更多的百姓知道、了解政策的动态，保持与广泛的基层群众接触、沟通，积极进行定期的走访面谈等方式，对政策的实施做及时的意见资料收集，多层次、宽领域地开展政府与公民对话，开拓公共政策实施的渠道，努力建立一个“阳光的服务型”政府。同时，扩大公民参与政治政策制定的渠道，使得真正做到公民与政府共舞，这样，人民群众对政府的信任程度也就会不断提高，乐意积极配合政策的实施，自觉地选择自己的社会行为，逐渐形成对公共政策的持久的、稳定的信任和忠诚，才能保证公共政策的稳定性，才能使公共政策就能够更加畅通、有效地执行下去。
三、政府应从中吸取的经验和教训 1政策的出台应该更加注重稳定性 公共政策稳定是指现行政策在受到来自外部和内部压力的共同作用下，始终保持明确的目标，在一定阶段和政策范围内保持合理政策结构，协调政策系统内部关系，保持与外部环境大体相适应，完成整体运转正常的调控状态，其本质是指政策在其有效期限内处于一种相对稳定的状态。政策的稳定性要求在政策条款中明确规定它的有效期，在这个有效期限内，政府动员各种资源并采取各种手段来维护该政策的权威性并保证其得以有效的执行；并且非因特殊原因政府不对其做重大调整或废弃，即便是政府有必要对政策进行调整或废弃，也应当考虑对利益受到损害的相关目标群体进行适当的补偿，并且在必要的政策变迁过程中新政策和旧政策之间保持者一定的连续性和继承性。 2政策的出台应做好充足的准备 政策执行方案颁布之前和正式进入具体的实施阶段之前，有必要做好一系列准备工作。如组织准备，确定好机构设置和人员的配备，明确责任；思想准备，明确政策目标、政策措施、政策界限、适用范围、条件，以及政策所要解决的实际问题的客观背景；计划准备，政策指令一经下达，政策执行着就应该结合不同的实际情况把这些行动原则具体化，对如何贯彻落实完成政策指令，怎样实现政策目标等要制订出具体执行政策的详细计划，作为政策执行活动的依据，以便政策执行工作有条不紊的进行；物质准备，应根据政策执行活动确定必要的经费和设备。 3明确政策的价值观，重视政策客体的利益。 任何一项公共政策的出台都必然包含有政府依据特定的伦理标准所进行的时代选择。公共政策的价值取向就是公共政策的指导思想。尽管在政策制定和执行过程中，这种价值观难以确定或者无法辨别，但是却起着举足轻重的作用，政策价值取向或者政策价值判断的差异会导致公共政策冲突的发生。公共政策的价值取向既是一种价值观又是一种价值论，无论浅显抑或深刻都是一种超越具体公共政策制度和公共政策行为的东西。 4政策出台应充分考虑法律和行政原则 政府部门在出台一些政策或者修改需要合法性，具体而言就是需要充分考虑法律和现行的行政原则，以保障政策的稳定性。总的而言，政策的内容主要是指政策应该与国家宪法和现行的法律相一致，在内容上不发生抵触。然而，这次深发改委调价的做法是越过之前听证会所制定的决策，故内容上是满足不了合法性的。为了避免政策的合法性问题导致政策的的不稳定，故不仅需要在决策过程中把备选方案与相关的法律法规想对照，而且需要充分发挥法律性政策机构的审查作用，保证政策的合法性。 5政策出台应做好沟通与宣传工作 信息是影响政策执行的一个重要的变量。在此案例中，深圳发改委在更改燃油附加费的时候并没有及时知会群众，造成双方的信息不对称，市民群众抵触。故政府在推行政策的时候，需要充分利用好各种公共舆论媒体进行宣传，同时预备足够的市民群众心里接受和认同期。而在案例中，相关的负责人表示，由于通知发布时间短，出租车中贴公告仍需要时间进行印刷，交委预计适应时间3天。三天过去了，市民仍然不能接受，很明显，在心理认同的时间上，设置3天是不够的。政策的推行必须结合决策的心里和群众心理。
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来自： 联合参谋学院 > 《国家政治社会民众》
