户外广告管理对策研究

       户外广告在繁荣市场、促进经济发展及提升城市形象方面，正显示出越来越重要的作用。一方面，户外广告作为城市景观的重要组成部分，对城市起着装饰美化的作用，造型独特、美感突出的户外广告，更成为城市一道靓丽的风景线；另一方面，户外广告传播商业信息，提升企业形象，带动广告产业发展，是城市经济发达程度的标志之一。但是，由于户外广告准入门槛低，缺乏应有的行业规范和长效政策引导，致使部分地区和地段户外广告泛滥成灾，影响了城市形象。如果不采取适当的管理对策，必然会给市容管理、城市形象带来负面影响，也将制约广告产业本身乃至整个经济的全面协调可持续发展。尽管近两年河南省焦作市在户外广告管理方面取得了一些成绩，但若不及时深入地查找其中存在的问题，探索适当的管理对策，就难以实现户外广告的健康有序可持续发展。

       焦作市户外广告设置现状

       规划及行业自律欠缺，广告设置无序、不协调。一是户外广告之间不协调。户外广告经营者出于商业利益考虑，只顾自己户外广告的大小、样式、颜色等，没有考虑与其他户外广告之间的协调，户外广告之间缺乏协调统一的整体美感，破坏了城市街道的整体景观效果。二是户外广告与建筑物不协调。户外广告与其依托的建筑物和设施之间本应有必然的联系，设置广告应充分尊重和考虑这种关系。然而商家往往只考虑自己广告的价值，无视周围环境和建筑物的风格、形式、色彩等，破坏了建筑物的整体风格。封门、封窗设置广告牌，使建筑物的采光、通风等功能丧失，对称、节奏、韵律等形式美感被破坏，造成了严重的视觉污染。导致户外广告不协调的原因主要是缺乏规划和行业自律。户外广告作为市场经济发展的衍生物，因发展时间短，城市规划、建筑物设计等均未对此进行规范。而其作为建筑物、市政设施及其他场地的后加附属设施，又因牵涉到第三方或产权单位，以及广告商对广告商业价值的认识等因素，难以进行详细明确的规划。这就造成一些广告布局不合理、造型杂乱，破坏建筑物及城市景观，影响市容市貌。此外，焦作市现有广告公司之间没有相应的沟通协调组织，各自从自身利益考虑广告设施的建设，结果拆了建、建了拆，互不买账、恶性竞争。如果仅由城管部门出面协调，费时费力效果差，难以根本解决问题。

       缺乏安全监督机制，引发户外广告设施设置安全问题。对于户外广告设施的安全认证及技术规范，没有统一的标准和法规，户外广告安全问题没有引起足够重视。特别是户外广告由初期的数量少、规模小、形式单一，发展为数量多、规模大、形式多样，户外广告设施因设计、安装、管理不善等原因造成的安全事故逐渐增多，建立相应的安全监督机制就显得尤为重要。焦作市对户外广告的安全性缺乏相应的监督制约机制，没有一个专业的安全认证机构对户外广告作出安全评估和认证，户外广告存在安全隐患。

       缺乏引导和技术创新，户外广告没有地方特色，设置档次较低。创意是广告的灵魂，技术创新是广告发展的动力，而这在焦作市的户外广告中体现很少。焦作市目前的户外广告形式单一雷同、设计制作粗糙，有的甚至是往空隙处随便立个牌子就了事。设计新颖、富有创意的户外广告几乎看不到，更没有考虑城市文化特色和城市风格，焦作的历史文化和自然风光没有得到充分体现，户外广告作为城市景观要素之一的作用没有得到充分发挥。

       职能部门业务交叉，户外广告管理混乱。设置户外广告，要依附于一定的建筑物、设施或场地，这必然会牵涉到其他部门的一些管理职能，因而容易混淆管理权限，一些部门利用对这些建筑、设施、场地的部分管理权，过多地干涉户外广告管理。政府职能部门明显的管理错位，混淆了户外广告依托设施的产权和户外广告批准设置的概念，影响了户外广告的正常管理秩序。在区城管部门和市城管部门之间，存在着局部责权不明、审批要求和标准不一致，在市、区管理交叉区域乱批广告等情形。

       管理机制不完善及执法不力，加大了管理难度，客观上助长了非法广告。管理机制不完善主要体现在，户外广告审批、设置、监督、管理、查处各环节没有形成环环相扣的管理机制，户外广告管理各部门之间缺乏有效的配合机制。特别是对违法广告、影响市容的广告的查处，制约手段少、执法力度小，客观上助长了户外广告违法设置、影响市容环境的现象。

       焦作市户外广告管理对策

       发达国家城市的户外广告管理都经历了从无序到有序、从量多到质高的过程，其发展历程表明，必须以完善的法律制度、强大的行业自律、详尽的规划编制，来确保户外广告的协调、规范、有序、美观。笔者分析焦作市广告管理现状后，认为应以制定规划为前提，以完善各项机制和制度为保障，以规范设置为目的，积极引导户外广告走规范化、精品化、可持续发展的道路，使之成为城市形象的一个亮点。

       科学规划，合理设置。编制户外广告规划，要坚持“分区管理、总量控制、协调统一、创新精品”的原则，将焦作城区划分为四个层次的管理区域，突出重点，严格控制对城市景观影响较大的户外广告。在禁设区内，严禁设置任何形式的广告，如人民广场、政府及各单位机关办公楼等；在严控区，严格限制设置数量和位置，如民主路、塔南路；商业区如解放路商业圈的户外广告应设置形式多样、体现商业氛围的霓虹灯、三面翻等广告；一般区域按要求规范设置。规划分为中长期规划和短期规划。中长期规划主要制定原则性、理论性、导向性、框架性的宏观控制性规定，不宜做详细的设置计划。基于户外广告的分散性、公共性、景观性及权属的复杂性和市场特征，户外广告规划既要考虑政府行为，又要兼顾市场规则，才能有效和可操作。因此，短期规划以一年为期限，采取政府主导、社会参与、尊重市场规律的较为灵活的规划模式。每年初，根据中长期规划，通过产权单位、广告公司等的参与，将各单位的需求、设置方案和规划结合，组织有关部门、专家、社会公众进行规划听证，使户外广告符合规划要求，美观整洁，既能提升城市品位，又能符合市场需求，服务经济发展。

       健全管理机制，加大管理力度。健全户外广告各项管理机制，提高管理效率，形成统一领导、目标和步调一致、高效快捷的户外广告管理体系。一是对内的配合机制。包括区级城管部门和市级城管部门对设置户外广告的要求和标准的一致性、管理权限和范围的唯一性、规划编制的统一性；在户外广告审批、监督、管理、执法过程中，建立所涉及的各管理部门之间的协调配合机制。二是对外的制约机制。包括对户外广告设置单位设置户外广告的前置要求、建设完毕后的反馈及办证、户外广告的设置期限等进行严格的规定，避免户外广告业主单位以各种名义来拖延时间、逃避管理。

       坚持以人为本，完善安全监督制度。确保户外广告设施安全，是以人为本管理户外广告的根本要求，完善安全监督制度是户外广告可持续发展的保障。要积极联合和协调有关技术、安全等专业部门、机构，对户外广告设置的安全性进行鉴定、认证等，建立完善的安全监督制度。户外广告在施工过程中和完工时，要由专业认证机构进行认证和验收，设置单位在申请行政许可事项时，要向市城管局提供由专业认证机构出具的认证和验收手续。平时由设置单位保养维护户外广告，设置单位在办理户外广告年度审批手续时，须向市城管局提交专业鉴定机构出具的安全检测结果，无安全认证的，不予审批。

       营造公平公开竞争环境，促进户外广告健康发展。一是继续推进户外广告位拍卖，实现经济效益、社会效益和环境效益的统一。从户外广告的管理法规和方法来看，拍卖是最有利的途径，且大多数户外广告是商业广告，广告设置属于经济行为，经济效益是其追求的目标，进行拍卖符合市场规则，有利于公平竞争。在户外广告位拍卖中，要注重保护广告主合法权益，考虑经济效益的同时，也要考虑户外广告的公共性、景观性因素，兼顾社会效益、环境效益，充分发掘户外广告对城市景观、城市形象、城市经济的贡献潜力，助推城市物质文明、精神文明建设。二是建立便民服务制度。根据规划编制和户外广告管理情况，公布户外广告行政许可有关事项、内容，让公众可通过城管局网站、政务公开等渠道方便快捷地查询、了解相关事项，调动广大群众参与户外广告管理的积极性，提高广大群众对户外广告管理工作的满意度。

       理顺管理体制，明确管理权限。户外广告管理主要涉及工商、城管、园林、规划、公路等部门，各部门在自身职责范畴对户外广告有一定的管理权限。这就有必要由地方人民政府组织各职能部门制定户外广告规划和管理审批程序，明确制定由市城管局统一受理审批、各部门配合协调的“一站式”行政许可制度，防止政出多门和执法随意性，避免户外广告管理的越位、缺位和错位。

       建立行业自律组织，发挥社会参与作用。从一些发达国家的户外广告管理经验来看，行业协会发挥了相当大的作用，而我们一直缺乏相应的行业自律管理。政府部门要引导广告公司、业主等建立行业自律组织，由行业自律组织来自我协调、沟通、约束、管理、服务。这不仅可降低政府部门的管理成本和管理难度，也使政府部门、广告业主之间更加和谐，增进交流和理解，有利于共同促进广告市场健康、有序发展。

       鼓励创新，推出精品。广告的创新在提升广告本身价值的同时，也提升了城市品位和形象，是一举两得的好事。应从户外广告的整体利益、长远效益来考虑户外广告与城市建设、市容环境、经济发展的关系，出台有关优惠政策、激励措施，或开展户外广告精品评选活动等，鼓励新创意、新材料、新技术的应用，建设精品工程，改变户外广告品位低、形式单一等现状，实现户外广告在表现形式、表现内容、表现手法及媒体运用上的创新，引导户外广告向科学化、规范化、精品化发展。

       （焦作市城管局 李军战）