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法官员额制度是我国法院推行法官职业化建设的一项重要内容。法官员额制度的提出，不是凭空想象的，是按照法官职业化的要求，根据我国修改后的《法官法》第五十条：“最高人民法院根据审判工作需要，会同有关部门制定各级人民法院的法官在人员编制内员额比例的办法。”的规定提出的。《法官法》的这一规定，符合我国司法工作和国际惯例，是符合我国法院现状的，同时它也为法院内部人事干部制度改革，人员优化配制，建立科学的法官管理制度提供了法律依据。随着法院内部改革的不断深入和法官职业化建设进程的逐步实施，法官员额比例问题，是亟待解决的问题，怎样科学、合理地确定法官员额比例，学术界、司法界有很多说法。笔者认为：法官员额比例要根据实际情况确定，不能一概而论，搞一刀切，笔者就此问题简述如下： 一、明确确定法官员额比例的重要性。 确定法官员额比例，是法官职业化建设的前提条件，这是大势所趋，现有的法院工作人员不是人人都能当法官，也不是法院现有具备审判职称的人员一定能当法官，法官的职业要求，门槛的进入都应有严格的标准。有人说：法官职业化隐含着法官精英化的概念，笔者赞同这个观点。实际上最高人民法院两个五年改革纲要和近几年法院机构改革、缩编、法官资格考试、法院补充人员的规定及社会公开招聘等措施，都是在为法官职业化建设作准备。要做到法官职业化——精英化，就必须控制法官的数量，也必须提高法官素质，还必须有配套的产生法官的制度以及相配套的法官助理、法律辅助人员制度。也就是目前实行的规定法官选任程序，统一法官选任标准，从学历、任职资格等方面，提出法官职业准入门槛，并经“二考一培训”合格者才能任法官。从而使法官在职业上有独特的法律知识、审判技能、工作方法、行为方式和思维模式。法官员额制的要旨在于使成为法官的人，真正适合于法官职业的需要；法官的管理模式，足以提高审判的效率。为此，只能通过确定法官员额比例，将具有高素质、高标准的审判人员确定为法官，才能达到法官职业化、专业化、精英化；也只能通过确定法官员额比例，才能为法官的职业保障创造条件，同时也只有确定了法官员额比例，明确了法官职位，才能实施与之配套的法官助理制度，书记官单列等改革措施，才能建立起符合社会主义法制国家发展需要的、科学的法官员额制度，以实现法官队伍的职业化、专业化、精英化。 二、确定法官员额比例要实事求是，符合国情。 关于法官员额比例以什么标准确定，现司法界、学术界有两种观点：一种是“司法管辖人口”说，一种是“审判工作量”说。根据有关资料：“我国目前法院共有在编干警30余万人，其中法官21万”。有人认为：“中国法官太多，因而素质不高且效率低下”。甚至与国外法官进行了一些比较：“中国0.83万人中有1名法官；而英国11万人才有1名全职法官、日本每万人有0.23名法官”。由此推算出：“中国法官是英国的10几倍，是日本的5倍多”。有人据此做了进一步的对比：“中国法官的人均办案数为21件，比美国联邦法官少15倍”。有人再以此认为：“应压缩中国法官人数，应以总人口四万分之一的比例设定法官”。并由此认为：中国有三万法官就够了。也就是说，我国法官员额比例应以总人口四万分之一的比例确定。另一种观点认为：中国应以万分之一的比例设定法官。笔者赞同后一种观点。依据我国《法官法》的规定：法官的含义是指依法行使国家审判权的审判人员。也就是说法官必须具有审判人员的身份特征并依法行使国家审判权。从我国法院实际情况看，现有的21万法官中，有近1/3的法官没有从事审判工作，而是在行政工作岗位上，实际在审判工作岗位上的法官有15万人左右，这 15万人中，还包含有约2万人左右的执行法院裁决的执行人员，所以剩下13万左右的法官，承担着审判工作的全部任务。我国现有人口约13亿多，也就是一万多人有一名法官。 若以审判工作量来确定法官员额，根据有关2年前的统计资料：以我国各级法院的法官按15万人计算，人均年办案数超过60件；结合现实的各级法院院长、庭长办案情况和法官分布情况，审判人员办案数超过70件。美国的法官同期受理的案件比我们要多几倍，但真正进入庭审程序的案件数与我们相当，日本也是如此。以美国为例：一个地区法院的法官至少配备2名助理，1名秘书，此外还有法庭助理若干，大量的工作都是由他们完成，其法官的工作量与我国法官是相差不大的，而其实际参与审判工作的人数和中国相当，甚至多于中国。为此，笔者认为结合我国实际情况和法院现状，以总人口万分之一左右设置法官员额比例是适当的。 三、法官员额比例的确定应与法官助理员额比例同步进行。 法官员额制度，需要其它制度的改变和建立加以维持，即：法官员额制度，法官助理制度，书记官制度三者相辅相成，相互维持。法官员额制度的实施，意味着与现任法官相比法官的人数将大幅度减少。在现阶段，如果法官审理案件程序不变，即每个程序都亲自操作，可以说法官是难以应对的，为保证审判工作的正常进行，必须保证法官有相应的法官助理或法律辅助人员，由他们完成诸如送达、整理案件争议、依职权进行调查、督促当事人申请执行或履行法官做出的裁判、起草各类文书等工作。而法官所要做的，主要是主持听证和法庭审理，做出决定和裁判，成为庭审诉讼活动的主角，而不是各项诉讼事务的执行者。为此就需要建立法官助理制度或法律辅助人员制度，以法官助理协助法官开展工作，法官助理或法律辅助人员的职责是做好庭前调解，庭前准备和其它辅助性工作。在目前形势下，法官员额比例的确定和法官助理员额一并考虑是现实的，这样不至于在机制转换过程中影响审判工作的正常开展。 四、法官员额比例要结合法院的实际情况确定。 最高人民法院2002年7月发出的通知要求：“要结合考察中国国情、审判工作量、辖区面积和人口，经济发达水平各种因素的基础上，在现有编制内，合理确定法官员额比例，同时试行法官助理制度并指出法官助理在符合法官规定条件的可被选为法官”。此通知，笔者认为是符合我国国情，也是符合法院现实状况的，具有可操作性，根椐该通知精神，确定法官员额比例要从实际出发，既要考虑法院辖区面积和人口数量等，也要考虑审判工作量；既要考虑法院的共性问题，也要顾及特性问题。一般人民法院是按照行政区域来设置的，即省级设高级人民法院；地、市级设中级人民法院、县、区级设基层人民法院。作为这些法院的法官员额比例，笔者认为以人口的万分之一来确定法官员额比例尚可；以审判工作量为标准确定法官员额比例也有说服力，但对专门法院：如军事法院、海事法院、铁路法院来说，有待商榷，这些法院本身有其特殊的一面。但若简单的以人口数量及审判工作量为标准，显然是不符合实际情况的，以铁路法院为例，铁路法院是以铁路局管辖区域设中级法院，以铁路分局管辖区域设基层法院。如以人口总数为标准无法确定，因为除铁路分局所属职工外，还有家属、流动人口等；若以司法管辖区域为标准，基层法院管辖有的跨几个省市，特点是点多线长，由所属铁路线来确定，有的管辖长达几百、甚至上千公里，这样划分也有难度。这几个专门法院的审判工作量，都无法与其他法院相比。随着铁路法院经所属省高级人民法院批准，扩大受案范围后，审判工作量将会有所提高，当然就整体而言，审判工作量也是参差不齐的。在这里所强调的是：专门法院有其特殊的一面，故应根据实际情况，在法官编制内，合理确定法官员额比例。 五、铁路法院法官员额比例的确定 前面就学术界关于法官员额比例问题作了简述，有“司法管辖总人口说”，“有审判工作量说”。笔者认为：无论采取哪种标准确定法官员额比例，都应与实际相结合，要符合国情、院情，就铁路法院来讲： 铁路法院内设：立案庭、刑事审判庭、民事审判庭、审判监督庭，执行局、政治处、研究室、办公室、法警大队九个部门。按照《人民法院组织法》和《法官法》的规定，法官按其岗位不同，分为三类：第一类：各级法院的院长，副院长，庭长、副庭长和审判委员会委员，大约占在审判岗位工作的法官人数的26%左右；第二类：执行局的执行人员，按照《法官法》的规定，参照法官序列管理，是由审判员和助理审判员担任，主要是执行生效判决，与审判工作基本无关，所占审判岗位14%左右；第三类：是严格意义上的法官，主要分布在立案庭、刑事审判庭、民事审判庭和审判监督庭的审判员、助理审判员，占法官岗位的60%左右，他们承担了绝大多数案件的审理。这是在现法官岗位上的法官情况。 另外，各级法院还有具备法官资格，但在非法官岗位的人员占法官总人数的22.2%左右。 若依照学术界认同的，每一万人口设一名法官，以某个铁路法院为例：全院65人，具有法官资格54人，实际在法官岗位工作（上述三类法官）法官总数为40 人，若除院长、副院长、庭长、副庭长是当然的法官外，刑事审判庭、民事审判庭、立案庭、执行局各设2-3名法官、审判监督庭设1名法官（即：现任审判长），管辖人口应为24-27万人左右。若以上述的审判工作量，每年每名法官应审理70起案件，则每年该院应审理案件1880件左右，以某铁路法院去年审理案件数量看，全院审理各类案件450件左右，依照上述每年每名法官应审理70起案件相差甚远。所以铁路法院以“人口说”定法官员额比例尚可，但以“审判工作量说”审理案件数量是远远达不到的（鉴于铁路法院的特殊性）。为此，笔者认为：铁路法院的法官以管辖总人口万分之一左右，设置法官员额比例是适当的。 当然人员少的铁路法院，应相应减少法官员额或以法官岗位具有法官资格人员的1/2左右为宜。 铁路法院法官岗位上的法官员额比例与法官助理比例应为1：1。这是因为法院院长、副院长、庭长、副庭长因现工作职责的要求，肩负着行政管理或业务指导职能，直接审理案件普遍较少，大多数案件的审理，都将压在没有担任行政管理职务的法官身上，他们的工作压力相应较大。立案庭、刑事审判庭、民事审判庭各设4 -5名法官，除庭长、副庭长外，另设2-3名法官，3-4名法官助理或法律辅助人员；执行局暂比照审判庭设置；审判监督庭除庭长外，设1名法官和1名法官助理，这样能够确保审判工作任务的完成。 法官员额比例的确定还处在探索阶段，就目前来讲，法官的选拔、法官助理的遴选制度尚不完善，书记官室的设立也还处在试验阶段，在此期间，确定科学、合理的法官员额比例难度较大。法官员额制度的建立是一个复杂的系统工程，触一发而动全身，因而应循序渐进，不可操之过急。笔者认为在现有法官中，法官可暂为流动式管理。即：合格者继续担任法官，不称职者改为法官助理，再不行者改为法律辅助人员，当然，按照最高人民法院的通知精神：“法官助理符合法官条件的也可任命为法官”；对新进法官的任命，严格按照标准和程序进行。这样老法官用老办法，新法官用新办法，以保持审判工作的连续性，使审判工作不受影响，也有利于法官队伍的稳定，防止有审判经验的人员流失。另外：法官员额比例也不是一成不变的，随着法官职业化进程的深入，制度完善了，管理模式明确了，序列管理完全到位了，体现法官职业化、专业化、精英化的法官员额比例也一定会有所下降，以达到法官职业化的要求。 赵冰峰 |
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