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简 报
一、研究方法
根据我国国情和民资参与公共事业及养老服务事业的现状和实际政策需求，对相关范畴进行规范分析和界定；重点运用调查研究的方法，对北京市、江苏省苏州市、广西省南宁市、浙江省杭州市及温州市等城市民资参与养老服务进行典型调查，取得第一手情况和信息，以此作为相关政策设计的实际依据和参照；结合对国际先进经验的借鉴研究，在比较分析中寻找政策缺陷和政策着力点。
二、民资参与养老服务的现状和主要问题
（一）我国民间资本参与养老服务的现状
1、参与养老服务的民间资本形式
根据提供方式，养老服务可以划分为社区居家养老服务和机构养老服务两类。在机构养老服务方面，我国进入养老服务领域的民间资本形式以非营利组织为主，很小一部分以企业形式存在。一般而言，社区养老服务中心（站）是由政府投资兴建或支持兴建的，但在很多地区均由登记为民办非企业单位性质的民间资本参与运营，并带动周边餐饮、家政等各类服务企业参与居家养老服务的提供。参与社区居家养老服务的民间资本形式更为灵活，企业类民间资本也多有参与。
2、民间资本参与养老服务的方式
从各地调研情况来看，“政府主导”已成为我国养老服务发展的基本思路，绝大多数地区养老服务体系建设均呈现出政府部门主抓、民间资本有限参与的现状，所以目前民间资本参与养老服务的方式在很大程度上也是民间资本与政府合作提供养老服务的方式，民间资本单独提供公益性养老服务的情况并不多见。民间资本参与养老服务的方式主要有：参与设施建设、参与机构运营、开办服务企业、提供非标准化的养老服务等。
3、民间资本提供的服务内容和服务对象
由于提供方式的不同，养老服务机构和社区居家养老服务中心提供的养老服务内容也有所不同。社区居家养老服务主要提供日间照料和短期托养服务，包括餐饮配送、生活照料、康复护理、紧急呼叫、短期托养等服务。养老服务机构分为护理型、助养型、居养型等，服务内容包括生活照料、康复护理、精神慰藉、休闲娱乐、临终关怀等服务种类。社区托老所提供的服务介于机构服务和居家服务两种方式之间，属于小型养老服务机构，提供服务的内容也多为养老服务机构的内容。
民资投入的养老服务更多的是面向所有老年群体，在绝大多数地区主要是面向传统福利对象以外的社会老人。在一些地区，政府与民资合作向一些特定对象提供服务的情况越来越多。其中，社区居家服务承接政府负担的高龄、空巢、失能老人以及一些分散供养的传统福利对象的居家养老服务；养老服务机构也有通过政府购买的方式承接“三无”老人等福利对象的情况。
4、民间资本参与程度和规模
目前我国各地养老服务体系建设仍然以政府为主导；社会力量参与养老服务体系建设的途径、方式和制度化安排相对缺乏，参与程度仍然较低。从调研情况来看，目前养老服务机构仍以公办为主，社会化养老服务提供方式仍显不足，民资参与养老服务的程度整体偏低，发展空间仍然很大。
民资投入养老服务的规模从几万元到上亿元不等。一般来说，社区居家养老服务和社区托老所投入资金相对较少，养老服务机构的投入较多。一般而言，100张床位以上中等规模的养老服务机构，采取租赁设施改造的方式，前期投入也需要上百万元。从日常经营的流水来看，中等规模以上的养老服务机构年收支情况在百万至千万之间。民办机构年营业额低位数在153.54-358.26亿元之间，年营业额高位数在368.64-860.16亿元之间。
（二）我国民间资本参与养老服务的主要问题
近年来，从中央到地方都出台一系列鼓励和促进养老服务发展的政策文件，并采取了一些实际行动，但养老服务发展仍面临着一些政策约束和体制机制障碍，民办养老服务机构尤其如此。总体而言，民间资本参与养老服务存在的现实问题主要集中在资产属性、管理体制、发展资金、人员素质和优惠政策落实等方面，具体体现在社会资产属性使民间资本进入养老服务领域疑虑重重、二元管理体制使民间资本进入养老服务领域面临不公正待遇、发展资金不足使民间资本进入养老服务领域缺乏稳定经济基础、服务人员素质偏低使民间资本进入养老服务领域难以提高服务质量、优惠政策落实不到位等。
（三）民间资本参与养老服务主要问题的深层次原因
一是非营利机构先天不足，法律地位不清晰。这造成了民非机构等民间公益性组织的生存发展环境具有较大不确定性。
二是行业吸引力不强。由于我国养老服务业经营困难多、盈利率较低，尤其是面向困难人群的公益性较强的养老服务的经办困难更多，加之我国老年群体目前整体收入水平不高，对养老服务的有效需求不足，使得民间资本参与投资养老服务行业的意愿不强。
三是政府相关工作机制不完善。主要体现在扶持政策缺乏系统性设计，目标一致、协力配合的政府老龄工作机制尚未形成，使得相关政策往往不能落实到位。
四是政府监管缺位，行业监管不力。现有规章和条例的内容大多比较原则，缺乏实操性，内容覆盖不全，尤其是缺乏养老服务行业的服务标准和管理规则等制度规范，并且监管主体不明确，使得行业监管缺失，政府监管缺位，影响了民资机构的社会声誉。
三、扶持民间资本参与养老服务政策建议
扶持民间资本参与养老服务，需要有社会整体制度环境的支撑，仅靠单一领域的政策突进不能从根本上解决问题。本报告主要从完善扶持民间资本参与养老服务具体政策的角度，提出相应的政策建议。
（一）发展思路
1、总体思路
以进一步拓宽养老服务提供方式为手段，开放养老服务市场，根据公益性等级，采取用地和场所保障、信贷支持、税费优惠、项目对接、公建民营、民办公助、承包租赁、合作经营、参股入股、购买服务、补助贴息、以奖代补等多种形式，对兴办和提供各类养老服务设施及服务的民间资本采取分类扶持，拓宽民间资本参与养老服务发展空间。政府补贴从发展前期补供方为主逐步向发展后期以补需方为主转换，扶持政策逐步从全方位扶持向重点扶持公益性养老服务转换，政府管理逐步从以侧重准入审批向侧重经营监管转换。以加快民间养老服务产业发展为动力，带动养老服务事业更加完善。
2、政策目标
通过对民间资本的政策性扶持及相关政策的推进，搭建更加完善的养老服务政策体系，形成有序竞争、合作共赢的养老服务事业和产业发展的体制机制。促进与我国人口老龄化进程相适应、与经济社会发展水平相协调、以居家为基础社区为依托机构为支撑的，满足不同收入阶层老年人多种服务需求的社会化养老服务体系的更快建立。建立起政府指导和监管、公办民办共同发展且民资为经办主体的养老服务经办体制。让老年人安享晚年，共享经济社会发展成果。
3、基本原则
（1）政府引导，市场调节。在养老服务事业和产业发展中，政府发挥制订制度规则、统筹规划安排、资质审核、运营监管等方面职责，引导企业、社会组织和个人参与养老服务事业和产业发展。充分发挥市场机制在养老服务业发展中的调节作用，以社会需求为依据，准确定位、合理布局、分层定价、细化服务，促进公益性养老服务事业和营利性养老服务产业共同发展。
（2）宽严相济，激励优先。对民资参与养老服务，现阶段要尽可能消除不必要的制度和政策障碍，既要有规范的制度约束，更要注重提高民资参与积极性，以发展为目的，以管理促发展。在民资力量薄弱的地区，更要激励优先，在发展中逐步实现规范。对公益性和准公益性的民资养老服务机构，在制度上给以合理的回报空间和获利空间。
（3）公平竞争，合作共赢。建立平等的竞争规则和公平的竞争环境，让举办公益性养老服务业的民间实体与公立机构享受同等政策待遇，通过公平竞争和多方式合作，增强养老服务机构运行效率，提高民间资本参与养老服务的积极性和服务质量。
（4）制度支撑，持续发展。扶持民间资本参与养老服务，要在资格准入、设施建设标准和服务标准、营利许可、公私合作方式、财务审计等方面建立完善的制度政策体系，要用制度约束经营者行为和管理者行为，保障经营者权益，避免过度行政干预，促进民间养老服务业持续健康地发展。
（二）扶持民间资本参与养老服务政策内容
1、准入制度与政策
明确鼓励民间资本全方位参与养老服务领域的指导思想；适时放宽登记渠道，适当降低准入门槛；创新审批程式，提高审批效率；健全评估制度，建立公众监督机制；完善退出机制，以“退”促“进”。
2、财税扶持政策
进一步完善财政补贴政策，补贴对象和补贴标准不依提供服务主体的属性和类别作区别对待，而是以提供服务的内容和服务对象的类别为依据，对公办机构和民办机构一视同仁。增设经营场地租赁补贴，满足通过租赁方式获取经营场地的民办养老服务机构的需求。提高对民资养老服务机构运营补贴力度，可提供床位补贴、岗位补贴、开办年限补贴、水电气热费补贴等多种运营补贴，适度提高补贴标准。通过提高需方补贴力度，促进养老服务市场的优胜劣汰和良性发展。
改进和落实税费扶持政策，暂免征收非营利性民资养老服务机构的营业税和企业所得税，以及老年服务机构自用房产、土地、车船的房产税、城镇土地使用税和车船使用税，民资养老机构与其他养老服务机构同享水、电、气、热等与居民用户同价待遇，对开办一定年限的民资养老服务企业采取定额免征或先征后返等税收扶持政策，对个人用分红和利润等再投入养老服务业的投资给予各项税收抵免。
扩大政府购买服务范围，创新政府购买服务方式，逐步扩大政府购买服务的承接范围，向所有为特定困难老年人群和提供特定养老服务的机构、组织和个人，以及所有为社会老年人提供公益性、准公益性养老服务的机构、组织和个人提供政府购买服务的机会和待遇，根据当地实际情况，酌情采取多种购买方式。
3、投融资和信贷扶持政策
积极为民办养老服务机构提供信贷支持，开发适应民办养老服务机构发展的信贷服务项目和信贷品种，增加民办养老服务机构的融资方式和渠道，民办养老服务机构可以一定范围内资产和收费权作抵押和质押向银行申请贷款；实施政府专项信贷担保计划，对于投资非营利性养老服务的，在提供政府贴息的同时给予优惠利率扶持；支持民资多渠道引进和扩大资金来源，民办养老服务机构的举办者可以用资金、实物、土地使用权以及其他财产作为民办养老服务出资；探索政府投资与民间资本投资相融合，利用国债投资与民间资本相结合，政府可以直接出资注入项目，吸引民间资本以联合、联营、入股等方式进行公益性养老服务项目对接。
4、建设用地供应和场所扶持政策
将养老服务用地明确列入城乡发展规划，民间资本平等参与用地的划拨、协议出让、竞拍和使用；将部分闲置公益性用地调整为养老服务用地，保证民办养老服务机构使用比例；社区公共用房优先保证社区居家养老服务需要，民间资本可以无偿或低偿形式获取社区公共用房；鼓励民间资本将拥有使用权的土地和房屋投入养老服务；鼓励民间资本租赁场所参与养老服务；完善民间资本使用国有土地和房屋的管理办法。
5、人力资源开发和管理政策
将养老护理人员培养纳入现代教育体系，建立一批养老护理人员培养示范基地；将民办非营利性养老服务机构的养老护理员纳入公益性岗位开发；健全民办养老服务机构护理人员技能提升培训体系；完善民办养老服务机构人力资源管理体制；建立健全养老服务和护理的志愿者机制。
（三）配套制度和政策
1、实行养老服务分类管理，建立健全行业管理制度
可考虑分别以护理型、养护型、（社区）养老型、居家养老型为主，形成较为完整的制度框架。民办养老服务机构兴办护理院更多考虑公设民营形式。养老院、老人中心等更多吸引社会力量和民间资金参与，以公设民营中租赁经营和民办民营为主。
2、推进养老服务标准化建设
实施国家、行业或地方标准，提高社会养老服务质量。着力研究并实施养老服务和产品标准化，探索在提供的各项服务和产品上设置“最低标准”。实行标准化管理，包括生活服务标准、养老护理标准、卫生医疗服务标准、服务效果评价标准等。进一步健全养老服务价格管理模式，对养老服务需求大，养老服务设施薄弱的地区，允许养老机构享受灵活定价权。在规范民办养老服务机构的同时，为民间资本参与养老服务创造规范竞争的制度环境。
3、完善养老服务监管制度，加强部门协调工作
现阶段，养老服务监管的重点：一是加强对养老服务项目建设和运营服务的监管。经批准建设的养老项目，应当严格执行规划和建设等审批意见，严禁改变土地规划功能，严禁变相开发房地产，严禁未经批准改变经营服务范围。二是加强资金管理。防止资产流失，确保安全。同时，积极探索形成养老机构资金管理的新模式。三是促使民办养老服务机构实施服务项目和内容的规范化管理。包括制定各种服务项目和内容、服务价格明确标价、服务人员资格认证、服务人员服务公约等。
4、建立信息发布制度，完善相关规划落实
地方各级政府定期公布养老事业和产业发展规划、产业政策、行业动态、科学技术、项目合作和招商引资等信息，引导民间投资行为，避免低水平重复建设。将养老服务设施项目申报审批等纳入政府政务信息公开工作内容之中。
各级政府要高度重视老龄事业发展规划、社会养老服务体系规划等规划的制定和贯彻落实，发改、民政、财政、国土、人力资源和社会保障、卫生等部门要共同参与，协调处理相关重点、难点问题，将扶持民间资本参与养老服务作为主要任务来抓。各级政府将专项规划的贯彻落实情况纳入政绩考核体系。 |
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