|
作者：王文娟（山东大学哲学与社会发展学院）、张世青（济南大学政法学院），原文《强化抑或削弱:养老机构扶持政策向何处去》刊载于《山东社会科学》2019年第12期。本文有删节，知识产权归原作者所有。图片为本刊编辑编辑配图，图文无关。全文约5900字，建议阅读时间10分钟 毋庸讳言，国家长期实施的养老机构扶持政策有力地推动了我国养老机构的快速发展。如果对养老机构的运行现状、实施效果进行剖析，会发现我国的养老机构存在着入住率不高、政策套利、误导企业家投资等若干问题，而且有些问题还非常难以解决。  现行扶持政策应当弱化，理由有6个 一是养老机构扶持政策误导民间资本投资养老机构。 鉴于资本带有天然的逐利属性，显然，无论是公办民营型还是民办民营型的养老机构，追逐利润是它们的首要目的或主要目的。一般而言，养老机构能否盈利以及盈利多少，受制于前期资金投入的规模、入住率、收费标准、员工工资、政府扶持资金、市场竞争程度等多种因素的制约。 多数调查表明，民办养老机构很难实现盈利目标。从全国范围看，据统计，有40%的民办养老机构常年处于亏损状态，仅9%实现了盈利，而其中80%左右盈利率在5%以下。 显而易见，在市场经济体制下，政府鼓励进入的或资本自愿进入的任一行业和领域都伴有风险性和不确定性，政府和市场既不能保证资本的保值，更不能保证其增值。但是，政府为化解养老危机、发展养老产业，出台的大量养老机构扶持政策无疑给民间资本描绘了诱人的发展前景。 当扶持政策红利用尽或者无法完全享用时，民间养老机构的盈利问题、可持续发展问题便随之而来，亏损、微薄盈利、难以盈利很可能就成为大多数民间养老机构的运行常态。 实言之，养老机构的破产抑或艰难经营，不仅意味着财政投入没有实现其预设的经济价值和社会价值，而且还会向其他民间资本发出远离养老产业的警示，最终危及中国养老服务业的健康发展和多元化的发展格局。 二是养老机构扶持政策阻碍公平竞争的养老市场的形成。 养老机构的不公平竞争一方面体现在公办养老机构与民办养老机构之间。 政府虽然对公办养老机构和民办养老机构都给予了政策扶持、资金扶持，但从扶持力度看，由于公办养老机构的“公有”属性,政府对它们的扶持力度更强、财政投入更多。然而在养老市场上，民办机构则要与公办机构展开同等竞争。 显然，这是一种不公平的伪竞争，公办机构较低的收费价格势必挤占民办养老机构的发展空间。为扭转此种不利态势，民办养老机构会把很大一部分精力用在游说政府方面，以渴求扶持政策全部落实并希冀与公办养老机构获得同样的政策支持，甚或追求特殊的扶持政策。从长远来看，此又将会影响它们追求内部管理的完善和服务质量的提升。 养老机构的不公平竞争还表现在营利性养老机构和非营利性养老机构之间。 在实践中体现为：“部分非营利性养老机构在享受政府优惠和补贴的同时,从事营利性经营活动，从而对营利性养老机构形成不公平竞争”,这种行为实际上背离了非营利养老机构需承担公益性责任目标的政策初衷。上述两个方面若得不到有效解决，均会不同程度地制约公平的养老机构市场的形成和发展。 三是养老机构扶持政策引发部分养老机构政策套利现象。 必须承认，绝大多数民间资本能够利用政府提供的优惠政策和资金支持来投资、兴建养老机构。然而事实表明，由于政府对养老机构补贴数额的逐渐提高，有的政府在事中、事后出现监管不力或疏于监管现象，有些民办养老机构便放弃参与解决养老难题的社会责任，转而借创建养老机构之名谋取私利。 有调査发现，为获取政府的一次性建设补助金和三年的运营补助金，有的养老机构采取虚报床位数、老年人入住数等方式套取政府的财政补贴。还有研究显示：“部分养老机构异化成了房地产等商业开发项目。 一些企业或私人投资者之所以瞄准养老服务业，并非真正出于提供养老服务的目的，实际上也并不依靠收住老人来获取收益，而是以养老机构之名获得廉价的土地等资源后另谋生财之道，根本不在乎床位是否空置。” 四是养老机构扶持政策并未促使养老机构产生较高的入住率。 尽管全国各地的民办养老机构数量呈蓬勃发展之势，但老年人入住养老机构的积极性并不高。换言之，政府对养老机构扶持政策并没有产生预期的养老入住效果，反而出现了较高的空床率，造成养老资源的严重浪费。 有研究发现，“北京的床位空置率为40%—50%；即使在老龄化程度最高的上海市，养老机构的总体入住率也不足70%,个别郊区养老机构实际入住率甚至不足20%；南京目前有一半在建或已建好的养老床位处于空置状态，更有甚者，由于各种原因，该市每年都有10多家民办养老机构关门停业。” 根据崔树义等人的调査，山东省45家养老机构中，平均入住147名老年人，入住率为46.74%,有的机构入住率甚至仅有6%。不难理解，老年人入住率较低的原因除了与中国人家庭养老的传统观念密不可分外，也与民办养老机构较高的收费直接相关。 尽管政府及学界意识到可把养老扶持金由补“砖头”转向补“人头”，但民办养老机构为了盈利，必须要提高入院价格，而较高的收费又会排斥掉那些收入不高阶层老年人的入住，这反过来又会制约养老机构的入住率。 为避免此种困境，学界及养老机构又极力呼吁政府加大对养老机构的资金扶持力度。此种主张无疑背离了政府养老机构扶持政策的初衷，即撬动、利用民间资本发展养老产业。 五是养老机构扶持政策并未产生养老福利预期。 2013年，民政部制定了《老年人能力评估》这一文件，但有些养老机构并没有真正执行，而是依据自己制定的能力评估标准对老年人进行能力评估。结果出现了那些可以正常交流、身体健康、生活自理的老年人可以进入机构养老，而那些失能失智的老年人多被排斥在外的情况。 从风险规避的角度看，这符合养老机构的理性选择。不可忽略的是，政府的扶持政策还体现着民办养老机构需要承担一定程度的养老福利责任，即它应当是一种“弱盈利性社会福利项目”。换言之，民办养老机构还应向那些收入水平不高、生活无法自理的老年人敞开大门。然而，由于政府监管不力或者养老机构社会责任缺失，公办养老机构和民办养老机构均存在着不同程度的选择性。 研究表明，某些公助或公办的养老机构在对老年人进行能力评估时，专门收住那些身体健康状况和经济条件都比较好的老年人，而将那些身体健康状况差、贫困的老年人拒之门外。 同样，民办养老机构对老年人采取的是一种非常强的排斥性入住策略。再以崔树义等人的调查为例，“目前山东省养老机构失能老人收住率只有30%左右；对于失智老人，只有少数养老机构予以收住；即使是收住失能、失智老人的机构，也几乎不能提供身体机能和认知机能方面的康复训练。” 六是养老机构扶持政策会形成“政策内卷化”现象。 政策内卷化现象是指国家或政府通过出台政策的方式以解决某一社会问题，然而随着所要解决问题的愈加复杂或出现了新情况，原有政策已不能有效应对，国家不得不出台更多的政策以弥补、修正原有政策的不足，最终出现“问题无止境的增多、扶持政策再增加、问题还是很难解决、再出台更多扶持政策”的怪圈。 由此可见，如果各级政府仍然沿袭靠出台扶持政策或配套政策来应对养老机构所出现问题的思路，那么政策内卷化现象将更为严重，因为问题是无穷尽的且不可预测的。 扶持政策怎么制定？有4条建议 每一项公共政策背后几乎均涉及政府对人力、物力、财力等稀缺资源的配置问题。对养老机构无穷尽的政策扶持，就意味着政府的资金补贴、物力补贴等也难有尽头，假以时日，这又会增加政府的财政负担，实质上是加重纳税人的负担。 基于此，政府可引入“预防预见性治理”理念，即政府用少量的钱预防，而不是花大量的钱进行治疗，而且政府在做决定时，应尽一切可能考虑到未来。这一理念体现在养老领域则是，政府需逐步减弱对民办养老机构的政策扶持，使其最终按照市场化的方式运作。当然，这一主张并不是要求政府对养老事务采取放任自流的做法，而是实施更加精准的养老服务政策。 一是在对民办养老机构扶持政策弱化的同时，重点给予它们土地政策扶持或租金扶持。 当前中央及地方政府对养老机构的扶持政策非常繁多，但从政策的重要性程度看，我们以为，土地扶持政策最为重要。此中原因在于： 一方面，我国的《土地管理法》规定，农村土地归集体所有，城市土地归地方政府所有。这表明，民间资本若要获得土地的使用权也必须获得农村集体或地方政府的同意。 另一方面，《土地管理法》将土地分为农用地、建设用地和未利用地，同时严格限制农用地转为建设用地。这就意味着即便是拥有土地的农民或者集体，也不能随意改变土地的属性和用途。 上述两点意味着社会资本在进入养老市场时面临着较大的土地制度限制。因此，政府需加强对养老机构的土地政策扶持。具体来看，地方政府就得在法律法规允许的范围内满足民间资本的用地需要，使民间力量有资格兴建养老机构。 另外，有些民间资本还可通过租赁政府或民间一些建筑设施，加以改造转变为养老机构。事实表明，在土地价格和租赁价格一直高昂的背景下，民间资本无论是靠承包土地兴建养老机构还是靠租赁建筑设施改造建设养老机构，均需要大量的资金投入。 有研究显示：“民办养老机构的土地使用要占到其成本支出的很大部分，甚至达到70%左右。”据报道，安徽合肥九久夕阳红养老院若按照市场价格租赁养老机构，每年需缴房租190万元，而租赁政府用房，只需缴20万元。可见，在土地价格、租赁价格高昂的环境下，如果没有政府的土地政策或租金政策扶持，那么民办养老机构的经营成本将会居高不下，这直接影响养老机构的长远发展。 因此，我们主张政府可以弱化对民办养老机构在税费、补贴、人才培养和就业等方面的优惠政策，使其根据市场法则求得生存和发展，转而把重点放在土地供应扶持政策和租金扶持方面。这两方面的扶持程度需要综合考察土地或建筑物所在的区位、性质、市场价格等因素，并且这种扶持还应当有一定的时间限制，而不能无限期的扶持。 基于此种扶持政策理念，当前对那些已经全部获得了政府床位、税费等补贴的养老机构，政府就不应再继续补贴；对那些在合同期内、还未全部享受完政策扶持的养老机构，政府还需继续补贴，直至合同到期为止。 二是政府可通过实施间接扶持政策推动民办养老机构发展。 虽然社会力量兴建了大量养老机构，同时一些养老机构也采取公办民营方式，但养老机构入住率普遍较低的问题并没有得到解决，长此以往，民间资本投资养老机构的热情将会大打折扣，进而制约养老服务业的稳健发展。因此，政策制定者、养老机构负责人还必须考虑如何提高养老机构入住率这一棘手的发展难题。 为促使那些有意愿、有需要的老年人能够入住养老机构，一方面，养老机构需要提高自身的管理水平、服务水平以及进行合理定价，另一方面，政府在对养老机构给予土地、租金等直接政策扶持外，还可借助法律援助政策、宣传政策、养老金政策等间接性的扶持政策以推动养老机构发展。 这种间接性的扶持政策并不要求政府向养老机构直接投入大量资金、土地等资源，而是通过实施具有正外部性的支持政策来促进养老机构发展。 我们认为，当下及未来一项很重要的间接扶持政策乃是养老金政策。因为众多研究表明，养老机构较低的入住率与其收费相对较高直接相关，致使有些低收入老年人虽然有入住养老机构的需求，但因缺乏支付能力而被排斥在外。 事实表明，中央及地方政府每年都在提高养老金水平，但提高的幅度并不大，尤其是农村老年人、城镇居民以及企业退休职工的养老金待遇还很低，这使得他们没有足够的支付能力进入养老机构。 因此，政府还需要持续不断地提高老年人尤其是收入水平非常低、甚至是没有收入的老年人的养老金水平，确保他们具备入住不同性质、不同层级、不同收费标准的养老机构的能力。 三是强化对养老机构的监管，保障养老机构规范化运行。 一般而言，养老机构要向入住机构的老年人提供康复护理、生活照料、精神慰藉、文化娱乐等多样化的养老服务。养老机构能否供给这些服务以及供给质量如何，除了与自身资源多寡、人员素质、管理水平等因素相关外，还离不开政府以及社会对其的监督。 事实表明，有些养老机构在无法提供足够专业性的护理服务、康复服务、医疗服务的情形下就走向了市场，同时有些养老机构甚至存在着虐待老人、打骂老人的违法或不文明现象。因此，政府还必须要对养老机构严格监管，使其在法律法规的框架下运行。 一方面，政府需健全、完善养老机构的准入、评估、退出机制，推行养老机构的等级评定及评估等制度。具体而言，关于等级评定制度，在养老机构进入市场时，政府确定它们的服务对象、服务方式、服务内容、收费价格等，当发展到一定阶段后，政府再为其进行较为恰当的市场定位；关于评估制度，可由直接主管的民政部门或工商部门、第三方机构对养老机构进行定期、不定期的评估，并向社会公布评估结果，接受公众、社会监督，确使养老机构的管理、服务、人员等方面能够真正到位。 另一方面，政府制定出操作性强的制度法规，明确养老机构、老年人及其家属的权利和责任，特别是当老年人发生意外事件与养老机构发生矛盾纠纷时，能够有法可依。此外，政府还需通过法律法规手段，追究那些政策套利、扰乱养老市场公平竞争以及虐待、打骂老人的养老机构或个人的法律责任。当然，对那些达不到制度规定或违法情节严重的养老机构，政府应依法使其退出养老市场。 四是政府需加大对公办养老机构的政策支持，在机构数量与服务质量上最大程度地满足老年人的养老需要。 显然，政府弱化对民办养老机构的政策扶持，并不表明要求政府退出养老领域，反而更应加强对公办养老机构的资金支持、人力资源支持和社会资源支持等，因为公办养老机构具有较强的福利性和非排他性。 具体而言，在资金支持方面，政府可提高对公办养老机构的财政预算，并向公办养老机构输送更多的社会福利彩票资金，同时把原计划投入民办养老机构的资金投向公办机构，尤其是为农村投资兴建较多的敬老院、幸福苑、日间照料中心等，促使城乡养老福利向一元化迈进。 政府在兴建和发展公办养老机构时，还需注意两个问题：其一，公办养老机构应在优先满足特殊老年人，如贫困老年人、失能失智老年人优先入住的前提下，逐渐向那些具有机构养老意愿、生活能够自理、身体健康的老年人开放；其二，公办养老机构还要避免高档化、奢侈化的现象，防止把公办养老机构办成酒店式、公寓式的豪华机构。 在人力资源支持方面，针对当前有不少机构存在着服务人员专业化水平不高且流动性强等问题，公办养老机构可采取向员工提供专业技能培训的方式，提高现有员工的专业化水平；同时，招聘临床护理、老年服务与管理等专业的大中专毕业生，并提高他们的薪酬待遇，确保养老机构有足够的吸引力留住人才。 在社会资源支持方面，政府可鼓励符合条件的养老机构兴建医院或鼓励社区医院进驻养老机构，促进医养结合目标的实现，也可动员志愿者去养老机构为老年人做一些精神慰藉、护理等方面的服务。 在这里，读懂中国养老产业 |
|
|
