王轶智：“人”的城镇化重点在县域作者：王轶智 时间：2013-06-24 在当前大中城市户籍、社会福利等制度改革尚未破局，农民难以实现真正的“异地转移”的条件下，县域城镇化既可以有效就近吸纳农村剩余劳动力，又可以加快县域统筹发展的进度。可以说，将来城镇化的重点在县域。当前《城镇化发展规划纲要（2012-2020）》及配套政策正在制定完善当中，各地已经纷纷加大城镇化发展的力度，都在积极创新和探索城镇化发展的路径和模式。不过，就县域城镇化发展而言，必须实事求是，因地制宜、量力而行、统筹推进。
一、要正确看待城镇化 城镇化已经成为新一轮新词，社会各界对于新型城镇化进行了深入讨论，因为角度站位不同，对于“走集约、智能、绿色、低碳的新型城镇化道路”进行的解读各不相同。对于城镇化的一些基本问题必须有准确的把握。 城镇化的动力问题。城市化是随着经济社会发展的必然潮流，也是不可阻挡的潮流。如果探究深层次原因，恐怕只能是人们对美好生活的追求。在我国改革开放初期，对农民进城打工有三级证明、暂住证等诸多限制，外出农民工曾经被称为“盲流”，但仍然没有限制住农民进入城市的脚步。许多发达国家正在出现城市“空心化”现象，城市中心区沦为贫民区，富人和白领纷纷移居郊区、农村的“逆城市化”，也是同样的原因。农民为什么要到城市里来？就是因为在他们眼里，城市生活更加美好，更加精彩，有更多的机会去实现人生梦想，能够改变他们的人生命运，这是每一个进入城市的农民共同的愿望，对未来幸福生活追求的梦想，这才是城镇化的最大推手。从这个角度看，城镇化不是设计出来的，也不是引导出来的，而是随着经济社会发展自然出现的，是城市较多的发展机会和良好的生活条件推动着城镇化。城镇化就是要适应这种需求，而不可能主导这种需求。世界各国政府主导的城市化或者城镇化，没有成功的范例，国内也有象鄂尔多斯这样很不成功的典型。经济发展与城镇化是互相促进的关系，而不是城镇化的发展推动经济发展，更不能靠政府去主导推动。当前，在城镇化问题上，政府的设计现象仍在持续，主导的现象正在强化，很多地方采取了出台政策、资金倾斜、强推城建、列入考核等办法，来推动当地的城镇化，引发新一轮城建高潮，但关键是地方政府的行为是出于美好的愿望，还是客观顺应了需求，难以科学、客观的判断，最后的效果更难以预测。 城镇化的步骤问题。当前我国城镇化的主要问题，不是农民想不想住到城里，能不能住到城里，关键症节是城市愿意不愿意接纳，能不能接纳的问题。是城市化、还是城镇化，是从上世纪90年代就在我国政界、学界广泛争论的问题，十八大最终确定为城镇化，而且是新型城镇化，是四化同步条件下的新型城镇化，这是相当正确的导向。对于我国这样一个地域广阔、人口众多的国家来说，城镇化比城市化更为现实，也更能起到城乡统筹发展的拉动作用。但关键是城镇化与城市化的内涵、外延在那里必须清楚，我国当然不能走部分发达国家着力发展大型城市，特别是超大城市，构建巨型城市群的路子，但镇的外延在那里，中国有2000多个县城、几万个建制镇，是不是“一窝蜂”都要搞城镇化，有没有必要，这却是政府需要首先应该考虑的。如果要说政府“引导”，作用应该首先发挥在这个地方，就是从长远发展的角度去规划好、控制好，不能诱发新一轮的投资冲动，避免人为出现大面积“空心”城镇。从城镇本身来说，城镇化的难点不在城镇建设，难点在于实现人的城镇化，基础是产业发展，没有能够容纳劳动力的繁荣产业，只能是人口的“伪城镇化”、土地的“被城镇化”。不管是发展以工业为主的生产型城镇，还是培育以服务业为主的消费型城镇，产业发展仍然是第一位的任务。当前要抓住城市，特别是北上广杭等特大城市效益外溢的有利形势，积极推动发达地区产业西移，特别是劳动密集型企业转移步伐，减轻城市压力，另一方面，积极推动县城及规模较大的集镇的园区建设，增强吸引和接纳能力，进一步扩大人口容纳能力。 城镇化的核心问题。城镇化是发展问题，更主要的是改革问题。2012年，全国总人口13.54亿，城镇常住人口7.12亿，城镇化率为52.57%，城镇户籍人口（非农业人口）4.78亿，实际的人口城镇化率仅为35%，2亿多农民工以及7000万流动人口，居民转化为市民仍是当前城镇化的主要任务。新一轮城镇化，将有更多的农民进入城市，这种“半城镇化”现象将严重阻碍转化进程。当前制约城镇化进度的核心问题，是如何打通城乡二元阻隔，消除城乡二元差距，焦点是户籍制度。农民工长期融不进城市社会，长期享受不到应有的权利，累积了大量的社会矛盾和风险，在农村也聚积了留守妇女、留守儿童、留守老人等大量社会问题。面对利益关系的失衡，面对社会矛盾凸显，解决农民工市民化的时间空间约束明显增强。另一方面，城市居民已经成为中国当前最庞大的既得利益集团体，尤其是北上广等大城市，有专家称市民身份捆绑了四百多种社会利益，显性经济利益和隐性社会利益价值可观，很难破除。关注最多、热议最多的高考问题，经过多年酝酿，去年年底“千呼万唤始出来”，却是“不痛不痒”、可有可无的应景之作，单一的改革尚且如此困难，复杂的户籍改革，难度可想而知。国家城镇化专题调研组在全国不同城市调研发现，“户改几乎遭遇所有市长的反对”，这种现象的出现不难理解。短时间在全国范围内完全取消户籍限制，实现公共基础服务基本均等化，涉及的问题很多，障碍较大，特别是一线城市，可能引发更多、更深的矛盾。相较城市化，城镇化既是基于均衡发展的一种全局考虑，城镇化带动战略可以更好地推动中西部崛起，从而保持全国经济社会平稳快速发展，也是一种基于现实的考量，在短时间内城乡两元结构难以彻底打破的情况下，可以更多地激发出经济社会活力。 二、县（市）城镇化的优势 新型城镇化不同于以往的规模城镇化，是城乡统筹、一体发展的城镇化。相较大中城市，县（市）、特别是中西部县（市），城镇化严重不足，具有更大的提升空间、更低的发展成本，因此也会具有较快的发展速度，和较大的发展效益。在快速推进中型以上城市发展的基础上，新型城镇化的重点应该放在县城及规模集镇上。 一是发展空间更大。目前，北京等特大城市人口承载能力接近饱和，农村劳动力进城的阻力不断加大，稳定留下来的难度也不断加大，生活费用不断提高，县域，特别是中西部欠发达地区，城镇化恰当其时。截至2011年末，我国城镇化率达51.27%，东部地区城镇人口比重61.0%，进入城镇化稳定发展阶段，中部和西部城镇人口比重分别为47.0%和43.0%，明显偏低，比如贵州城镇化率不到40%，仍处于乡村型社会阶段。县域的城镇化率更低，以河北省某内陆县为例，全县人口19.4万人，城镇人口只有5.3万人，城镇化率仅为27.3%，低于全国25个百分点，低于全省18.3个百分点。外出劳力常年保持在3.5万人左右，在城市有稳定收入、固定居所的不到三分之一，城镇化有相当大的空间。 二是融入成本更低。全国一线城市房价稳定上升，最高价基本突破万元以上，二线城市高价快速跟进，基本保持在2000－3000元/平米的县（市）房价，对于农民转化城镇居民的阻力显然更小。就河北省某内陆县目前来说，房价更是保持2500元左右的低位，周边县份也基本在3000元上下，特别是相较大中城市而言，县（市）、特别是中西部县（市）域内，城镇与乡村发展差距相对较小，联系更加紧密，城镇户籍捆绑的社会福利相对较少，绝大多数县域内农民转市民基本上消除了户籍限制，县域加快城镇化显然具备更充足的条件，也具有更直接地带动农村发展的意义。 三是联动效应将更加明显。用较为认可的世界通行标准衡量，我国的许多村庄都可以称为城市，但从从业人口的来衡量，许多乡镇所在地农业人口占比太多，其实也只是大的村庄，如果从城市应该具备的社会服务水平来说，相当多的县城也只能是放大了的农村。2011年我国城镇居民人均可支配收入21810元，全国农民人均收入6997元比较，城乡居民收入之比基本是3：1，绝对数却相差14000元，以河北省某县为例，2011年城镇居民收入12881元，不到全国人均收入的6成。农民人均收入只有3876元，虽然也是3：1，但绝对数相差9000元，在这个角度上看城乡差距显然较小。相较发达地区劳动力供给趋紧、工资水平不断上升的情况下，具有相当大的劳动力价格优势，在发达地区发展比较充分的情况下，欠发达县份往往拥有较大的矿产和土地资源优势，对于企业发展无疑也具有极大的吸引力，为县域加快城镇化提供了产业发展空间，因为城乡相接，显然也不可能产生当前困扰很多沿海企业的节日返乡民工潮，特别是春节用工难问题，特别是对于农业相关产业来说，离资源地更近，比较效益也更加突出，在有效接纳农业剩余劳动力的同时，也可以有效提升县域的农业现代化水平。
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