限期拆除处罚决定起诉期限如何计算？

限期拆除处罚决定起诉期限如何计算？

2014-09-10 09:36:00    来源： 中国国土资源报网    作者：夏侥

基本案情：

2012年8月， A县国土资源局执法监察大队通过巡查发现，王某未经有权机关依法批准擅自占用该县B村集体土地用于石料加工厂建设，工作人员随即对其违法行为进行立案并向其下达了《责令停止土地违法行为通知书》。经现场测绘，王某非法占用集体土地面积480㎡，且不符合土地利用总体规划。A县国土资源局向王某送达了《行政处罚告知书》和《听证告知书》，告知其作出行政处罚决定的事实、理由、依据及有关陈述、申辩和听证的权利。同年9月，A县国土资源局对王某作出《行政处罚决定书》，责令王某限期拆除在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施，并处以罚款9600元。王某收到《行政处罚决定书》后，在规定期限内未自动履行拆除义务，也未在十五日内向人民法院提起行政诉讼。A县国土资源局随即向县法院申请强制执行，县法院以王某诉讼期限未届满为由裁定不予受理。

法律评析：

一、现有法律关于限期拆除处罚决定起诉期限计算的“冲突”

《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。法律另有规定的除外。

《中华人民共和国土地管理法》第八十三条规定，……建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内向人民法院起诉；期满不起诉又不自行拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行，费用由违法者承担。

二、司法实践中究竟应如何适用？

笔者认为，根据《立法法》相关规定及结合执法实践，针对限期拆除行政处罚决定，其起诉期限的计算应适用《中华人民共和国土地管理法》第八十三条之规定，主要基于以下几点理由：

1、《中华人民共和国立法法》第八十三条规定，同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定；新的规定与旧的规定不一致的，适用新的规定。无论是《行政诉讼法》还是《土地管理法》，均是由全国人大常委会颁布实施的，属于同一机关制定的法律。《行政诉讼法》颁布实施于1990年，而最新的《土地管理法》颁布实施于2004年，基于新法优于旧法的法律适用原则，应适用《土地管理法》第八十三条之规定；另外，《土地管理法》第八十三条是就限期拆除这一种行政处罚决定作出的特别规定，优先适用也符合特别法优于一般法的基本原则。但必须注意的是，《土地管理法》仅就限期拆除处罚决定的起诉期限作出了特别规定，除此之外都必须依据《行政诉讼法》的有关规定执行三个月的起诉期限。

2、伴随着城市的发展和扩建，土地违法行为呈现日益增长之趋势，土地主管部门与用地主体之间的矛盾更显突出。虽然《土地管理法》及配套法规赋予了土地主管部门以强大的行政执法职权，用以查处土地违法行为，但其并未授予土地主管部门自行强拆权，从而导致对违法行为的打击力度严重不够。针对违法行为下达行政处罚决定后，当事人超过法定期限未履行的，国土部门无权自行对违章建筑实施强制拆除，而只能依法向人民法院申请强制执行。《行政诉讼法》赋予当事人三个月起诉期，而《土地管理法》仅为十五天，即是基于此点考虑。因为，若给予被处罚人三个月起诉期，极有可能为其继续实施违法行为提供足够时间和空间，从而给行政机关及法院的执行工作无形中带来诸多障碍，不利于收到预期打击效果。相反，适用《土地管理法》十五天的起诉期限，能在保障当事人实现诉权的前提下，为行政机关争取更多的时间，以便更快、更好的实现打击违法行为的目的。

3、《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条的三个月起诉期限是原则性规定，但该条还附有但书，即“法律另有规定的除外”。而《土地管理法》作为法律，其对于限期拆除处罚决定规定十五天的起诉期限即属于“法律另有规定”，因此，土地主管部门针对这类行政处罚优先适用《土地管理法》第八十三条并无不当。

三、立法建议

通过上述分析可知，虽然《行政诉讼法》与《土地管理法》针对起诉期限作出了不同规定，但在法律适用上是不存在冲突的。尽管如此，笔者建议修改《土地管理法》第八十三条的规定，以使其与《行政诉讼法》、《行政复议法》等法律法规相适应。

《中华人民共和国行政复议法》第九条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。从该条法律规定可知，针对行政机关的具体行政行为，行政相对人不服的，不管是申请行政复议还是提起行政诉讼，均是其法定权利，行政机关应当予以保障。但《土地管理法》第八十三条之规定仅仅规定了十五天的起诉期限，似有剥夺当事人复议权之嫌，因此建议对其进行修改，以保障当事人复议权的充分行使。另外，为了便于行政机关打击土地违法行为，缩短起诉期限的确能够起到一定作用，但仅给予当事人十五天的起诉期限似乎过短，不能充分保证当事人实现诉权，而且仅仅靠缩短起诉期限并不能很好的实现行政机关打击土地违法行为的目的，加大土地巡查力度、提高违法成本、严格处罚措施等才是真正的行政机关执法人员必须关注的。因此，《土地管理法》第八十三条具体可修改为：……建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起六十日内申请行政复议或提起行政诉讼；逾期不复议、不起诉又不自行拆除的，由作出处罚决定的行政机关依法申请人民法院强制执行，费用由违法者承担。