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作者：袁 利 黄 鹏 发布时间：2011-10-20 15:29:11 一、案例简述 怀化市A县国土资源局执法监察大队工作人员在巡查中发现付某未经任何批准非法占用耕地建房，该局对付某作出了土地行政处罚决定书，主要内容如下：根据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条和第八十三条之规定，对你户非法占用耕地建房的行为决定处罚如下：1、责令退还非法占用的土地；2、限你户自收到处罚决定书十五日内自行拆除在非法占用土地上新建的建筑物，并恢复土地原状。如不服本处罚决定，可以自受到本处罚决定书之日起六十日内依法向怀化市国土资源局或怀化市A县人民法院起诉（其中对于责令限期拆除的行政处罚决定不服的，应当在自受到本处罚决定书之日起十五日内向人民法院起诉）。逾期不申请复议，不起诉，又不履行处罚决定的，本机关将依法申请人民法院强制执行。 二、责令限期拆除的法律性质 《行政处罚法》第二十三条：“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为”。从此条款来看，行政处罚法中并未将责令当事人改正或者限期改正违法行为当作处罚的种类，而是作为行政机关在作出行政处罚决定时必须采取的行政措施，不能仅仅处罚就完事，还“必须”纠正其违法状态，使其恢复原状。2005年江西遂川法院曾以责令限期拆除违法建筑不属行政处罚为由,对一公路行政处罚非诉执行案作出不予受理的裁定。国务院法制办在对四川省法制办《关于“责令限期拆除”是否是行政处罚行为的请示》（川府法〔２０００〕６８号）作出的答复中也明确提出：根据《行政处罚法》第二十三条关于“行政机关实施行政处罚时，应当责令改正或者限期改正违法行为”的规定，《城市规划法》第四十条规定的“责令限期拆除”，不应当理解为行政处罚行为。 然而，《中华人民共和国土地管理法》第八十三条却是如此规定：“建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定书之日起15日内，向人民法院起诉”。在土地管理法中，责令限期拆除被认定为是行政处罚。由于对违法者违法建房进行处罚时，不存在责令违法者改正的内容，要纠正其违法行为只能靠拆除其违法建筑使其恢复原状，土地管理法中的责令限期拆除在此时与行政处罚法中的责令限期改正为同一意思。因此，土管法和行政处罚法对责令限期改正是否为行政处罚发生了冲突。再来看看行政处罚法第八条，该条规定行政处罚的种类包括警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照、行政拘留，明显，责令限期拆除不属于其中任何一种。但该条有一保底条款，即最后一项“法律、行政法规规定的其他行政处罚”,土地管理法作为法律，可以设定各种行政处罚，因此，土管法将责令限期拆除设定为行政处罚也能为法律人所接受。但笔者认为，责令限期拆除应为行政强制措施，而并非行政处罚。行政处罚是行政机关或法律、法规授权的组织实施的对违反行政管理程序的公民、法人或者其他组织采取惩罚性制裁措施的一种具体行政行为。行政强制措施是指行政机关或法律、法规授权的组织，为了制止正在发生的违法行为，而作出的要求违法行为人履行法定义务、停止违法行为、消除不良后果或恢复原状的具有强制性的决定。从特性上来说，行政处罚具有制裁性和惩罚性，而行政强制措施不具有制裁性和惩罚性。另外，行政处罚具有最终性、终局性，是行政机关对该违法行为所做的最后的行政处理；而行政强制措施则不具有最终性、终局性，其为一种中间行为，并没有达到对事件处理的最后状态。很显然，通过对比以上特性，责令限期拆除应该属于行政强制措施，其所要达到的效果并非是对违法者予以惩罚、制裁，而是纠正其违法行为，消除违法状态，并且，它也不是行政处罚的最终目的、最后形态，它只是为了保障行政处罚的作出与实现所采取的行政行为。就该案来说，行政处罚主要目的是责令违法者退还土地，而退还土地就必须拆除土地上的建筑物、附着物，恢复到土地原来的面貌。而且，责令限期拆除并没有对违法者课以新的义务，明显不同于行政处罚。同时，根据有关立法资料介绍，《行政处罚法（草案）》曾将“责令（限期）改正”作为行政处罚的一种列入，但是当时参与立法的同志认为，对任何一种违法行为，均应予以纠正，责令（限期）改正不应当是一种处罚，它不具有作为行政处罚的独特属性，只是一种行政措施。立法机关采纳了这种意见，没有将责令（限期）改正列入行政处罚的种类中。故笔者认为，责令限期拆除应是行政强制措施，而并非行政处罚。 三、责令限期拆除的申请执行期限 依然是《中华人民共和国土地管理法》第八十三条：“建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定书之日起15日内，向人民法院起诉；期满不起诉又不自行拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行，费用由违法者承担”。 再看《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。法律另有规定的除外”。 行政处罚决定作出后，若当事人未申请行政复议或者未提起行政诉讼且未自动履行，在复议期满及诉讼期满后，作出处罚决定的行政机关可以申请人民法院强制执行。然而就责令限期拆除这一行政处罚，土管法与行政诉讼法却有了不同的起诉期限。在实践中，行政机关按照土地管理法第八十三条规定在起诉期十五天满后向人民法院申请执行，人民法院以未满行政诉讼法的三个月起诉期为由裁定不予受理的案例比比皆是。究竟是适用行政诉讼法三个月的起诉期还是按照土地管理法十五天的起诉期？若适用土地管理法是否有复议期限？笔者在此提出自己的拙见。 （一）责令限期拆除是否有复议期 就算按土地管理法的规定，责令限期拆除属于行政处罚。依据行政诉讼法，行政处罚决定作出后当事人均有六十天的复议期和三个月的起诉期。但土地管理法第八十三条只规定了责令限期拆除有十五天的起诉期，对责令限期拆除的复议期却只字未提。“接到责令限期拆除决定书之日起15日内，向人民法院起诉；期满不起诉又不自行拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行”是否就意味着该处罚决定书下达十五天后当事人未自动履行的情况下作出该处罚决定的行政机关就可以向人民法院申请执行呢？是否意味着当事人对于责令限期拆除这一行政处罚就不能选择行政复议的救济途径呢？笔者认为，责令限期拆除应该有行政复议期限。《中华人民共和国行政复议法》第六条第一项明确规定对行政处罚决定不服的可以申请行政复议，而土地管理法第八十三条也只是规定了责令限期拆除的起诉期为十五天，但没有任何排除当事人对责令限期拆除行政复议权利的文字。同时，《中华人民共和国行政复议法》第九条：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外”，从该条款中的但书即“法律规定超过六十日的除外”可以看出，行政复议法是本着利于当事人的原则，最大限度的保障当事人行政复议的权利。因此，在无任何法律、法规明文规定责令限期拆除没有行政复议期的情况下，当事人对责令限期拆除应该是有两个月的行政复议期。且责令限期拆除不属于行政诉讼法所规定的复议前置或复议终局的情形，因此当事人在选择责令限期拆除的救济途径时，应该是既可以选择诉讼，也可以选择复议。 （二）责令限期拆除的起诉期 责令限期拆除的起诉期究竟是遵循土地管理法十五天的规定还是遵循行政诉讼法三个月的规定呢？笔者认为，在法律之间相冲突的情况下，按照特殊法优于一般法，新法优于旧法的立法原则，应遵循土地管理法十五天的起诉期的规定。 （三）实践中存在的问题 按笔者的观点，认为责令限期拆除应有六十天的复议期，即行政机关在责令限期拆除决定下达十五日后还必须待决定下达后六十天的复议期满方能申请法院强制执行，并且在实践中，可以肯定地说，百分之八十的法院都是待复议期满后才会受理案件。那么土地管理法第八十三条就无法达到该条条款制定的目的，该条所规定的十五天的起诉期也形同虚设。土地管理法第八十三条作此特别规定，旨在及时制止违法行为，减少违法损失，降低执法成本和提高执法效率，以免出现行政和司法资源的浪费。例如本文开篇的案例，付某本就抗拒县国土资源局执法监察大队的执法，其一边接受监察大队的调查一边修建房屋，文书照样签，房子照样建。若等到六十天的复议期满，付某的房屋早已修建完毕，县国土资源局如在六十天后申请法院执行，法院得花费大量的人力、物力、财力拆除付某的房屋，不仅严重浪费司法资源，而且容易引发当事人的暴力抗法，激化矛盾。但行政复议法第九条本着利于当事人的原则规定当事人申请复议期限可以超过自知道具体行政行为之日起的六十日（即法律规定的申请期限超过六十日的除外），但不能少于六十日。因此哪怕是土地管理法也不能对责令限期拆除作出复议期少于六十日的规定。同时在司法实践中，在当前和谐社会的大背景下，法院对拆除房屋等重大执行把关比较严格，审查比较谨慎，对于没过复议期限的责令限期拆除的强制执行申请一般都不会受理。故，笔者认为，土地管理法第八十三条存在一定的漏洞，虽缩短了起诉期限，但是两个月的复议期也使得该条的立法目的难以实现。 四、结语 当前我国社会正处于转型时期，社会矛盾日益尖锐，法院作为矛盾解决的载体，处于风口浪尖的地位。法院办案必须以法律为依据，因此，必须有一套完整的法律来保障法院正确行使其职能，从而达到以司法维护公平与正义，进而更好地服务社会的目的。《中华人民共和土地管理法》第八十三条对责令限期拆除的规定旨在节约司法资源，提高执法效率，但由于立法的不统一，使得该条款的特别规定无法付诸实践。作为一名实务工作者，笔者希望在以后的立法中，能对该条予以改进，使之能真正运用到实践中，能实现其根本的立法宗旨，同时也希望最大限度地解决各部门法之间的冲突，实现立法的统一。 编辑：李 炜 文章出处：麻阳法院 |
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