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价格处罚决定的“复议前置”，在大多数人眼里，并没有争议，因为《行政诉讼法》第四十四条第二款授权法律、法规可以另行规定“复议前置”，而1999年7月10日国务院批准、1999年8月1日国家发展计划委员会发布的《价格违法行为行政处罚规定》，作为前《立法法》时代的行政法规，其第二十条规定的“复议前置”具有确定无疑的法律效力，且经国务院2006年、2008年和2010年三次修改，均未修改第二十条，也说明了立法机关的本意也是“复议前置”。 然而，也有一小部分人秉承法律原则和内心确信，对之持怀疑和保留态度。 早在2002年，重庆市巴南区法院受理了当事人不服巴南区物价局行政处罚未经行政复议直接提起的诉讼，并作出判决。其他一些地方的法院对《价格违法行为行政处罚规定》的法律效力及价格行政处罚适用复议前置程序也存在疑问。 国家计委及时发现了这种苗头，于2002年5月28日向国务院法制办发函（计价检[2002]786号），请求明确《价格违法行为行政处罚规定》的法律效力及价格行政处罚适用复议前置程序问题。 2002年12月11日，国务院法制办在复函（国法函[2002]259号）中明确了“复议前置”，似乎给这个问题划上了句号。面对国务院法制办的权威解释，基层执法人员除了坚决执行，还有怀疑的余地吗？ 张明楷说：“做学问不能总是跟着强势理论走，不要总是遵循通说，遵循多数人的观点。不能受到任何批判的观点是没有任何意义的。如果一个理论永远强势，理论就不可能发展；一个理论只有受到批判时，人们才会去反思这个理论”。如果没有自己的价值判断和内心确信，人云亦云随大流，就不是一名真正的法律人。 一、根据上位法优于下位法的法律适用原则，《价格违法行为行政处罚规定》规定的“复议前置”和《价格法》相抵触。 有人会说，《价格法》并未规定复议是否前置，《价格违法行为行政处罚规定》规定的“复议前置”是对《价格法》的有力补充。但是，《行政诉讼法》第四十四条第一款规定“对属于人民法院受案范围的行政案件，公民、法人或者其他组织可以先向行政机关申请复议，对复议决定不服的，再向人民法院提起诉讼；也可以直接向人民法院提起诉讼”；《行政处罚法》第七条规定“对行政处罚不服的，有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼”。 《价格法》是没作具体规定，但默认适用《行政诉讼法》和《行政处罚法》的有关规定。依据请看《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第五十七条“法律、法规未规定行政复议为提起行政诉讼必经程序，公民、法人或者其他组织既提起诉讼又申请行政复议的，由先立案的机关管辖;同时立案的，由公民、法人或者其他组织选择”。 有人会说，根据《行政诉讼法》和《立法法》有关规定，人民法院审理行政案件，依据法律、法规，参照规章，“法院对法律、法规只能执行，不具备司法审查权，法院无权对'《价格违法行为行政处罚规定》是否符合《价格法》的本意’进行判断”。但是，《立法法》作为“准宪法”，所规定的“上位法优于下位法”原则及于行政执法和司法审判的所有领域，最高人民法院在《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》中明确“下位法的规定不符合上位法的，人民法院原则上应当适用上位法……人民法院审查具体行政行为的合法性时，应当对下位法是否符合上位法一并进行判断……”。因此，法院在审理案件时，虽然没有对法规的审查权，但是有对下位法（含法规）是否符合上位法的判断权和适用时的选择权。 二、根据法律体系的系统性和统一性，在同一执法领域，法律未规定复议前置的，法规不应规定复议前置。 《行政诉讼法》第四十四条第二款“法律、法规规定应当先向行政机关申请复议，对复议决定不服再向人民法院提起诉讼的，依照法律、法规的规定”。如何理解法律、法规对复议前置的另行规定权？任何法律或法规都可以规定吗？ 我认为：在同一执法领域，已经制定了法律的，法律可以规定复议前置；未制定法律的，法规可以规定复议前置；已经制定了法律，且法律未规定复议前置的，行政法规不应规定复议前置。否则就违背了法律体系的系统性和统一性。 《价格违法行为行政处罚规定》第一条明确规定“根据《中华人民共和国价格法》的有关规定，制定本规定”。在1999年《一部与价格法配套的价格行政法规》文中，当时的国家计委价格监督检查司负责人回答记者采访时说：“《价格法》是价格行政执法的基本法律依据，是所有价格法规的'母法’，任何一个单项的价格法规都只能是《价格法》的'子法’。《价格违法行为行政处罚规定》就是《价格法》中关于价格违法行为行政处罚的具体化”。 所以，《价格违法行为行政处罚规定》作为《价格法》的“子法”“具体化”，不应规定《价格法》没有规定的复议前置。 三、根据有利于当事人合法权益的原则，“复议前置”剥夺了当事人对救济途径的选择权。 有人会说，“复议前置”恰恰是为了保护当事人的合法权益，先通过复议由上级机关监督，再通过诉讼由司法机关监督，这是“双重保障”。可是，“复议前置”剥夺了当事人的一项重要权利——对救济途径的选择权。最高人民法院在《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》中说“从审判实践看，下位法不符合上位法的常见情形有：……下位法限制或者剥夺上位法规定的权利……”。 在实践中，当事人出于自身利益考虑也并不一定“拥护”这种“双重保障”。一是有的当事人并不信任复议结果，因为复议是行政机关上下级之间的内部监督；二是复议并不是最终裁决，与其多走一道复议程序，不如直接由法院裁决来得简单直接，也节约时间成本。 综上，关于价格处罚决定的救济途径告知：第一，如果行政机关作出处罚仅仅依据《价格法》，而没有依据《价格违法行为行政处罚规定》，则应当根据《行政诉讼法》和《行政处罚法》的规定，给予当事人选择复议或诉讼的权利。 第二，如果同时依据《价格法》和《价格违法行为行政处罚规定》作出处罚决定，根据上位法优于下位法和有利于当事人合法权益的原则，也应当给予当事人选择复议或诉讼的权利。 当年，《价格违法行为行政处罚规定》之所以规定复议前置，是因为价格执法专业性强，复议前置可以先通过复议解决专业技术性问题，有助于查明事实。但是，随着集中行政复议权改革——行政复议权全部集中到政府并由行政复议委员会办公室受理办理，政府各部门不再受理办理行政复议案件——对价格处罚决定的复议前置已经失去了存在的意义。 另外，2021年7月2日，国家市场监督管理总局发布了《价格违法行为行政处罚规定（修订征求意见稿）》，其第二十八条规定“经营者对价格监督管理部门作出的处罚决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼”，已经删掉了“复议前置”的内容，可见国家层面已经意识到了这个问题，并将予以改正。 一家之言，欢迎拍砖。 |
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