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洛阳市价格监督检查局 曹培祥
内容提要：新修订的《价格违法行为行政处罚规定》对有违法所得的价格违法行为的罚款设定与《价格法》的描述有所不同。在现实执法活动中产生了不同的认识，带来了不同的结果。本文从法理的角度，联系《行政处罚法》的相关要求,分析了对该问题偏颇的理解对价格执法活动的影响，并对正确理解、适用和裁量“并处罚款”提出了观点：《处罚规定》与《价格法》对于价格行政处罚中“并处罚款”的设定应当是一致的，《处罚规定》中“并处罚款”的适用要和《价格法》的相关规定相联系，并结合《行政处罚法》的有关要求，作出既合法又合理的裁量。
《中华人民共和国价格法》（以下简称价格法）第39条、第40条对不执行政府指导价和政府定价、不正当价格行为有违法所得的法律责任设定为“责令改正，没收违法所得，可以并处违法所得五倍以下的罚款”，1999年颁布实施的《价格违法行为行政处罚规定》（以下简称《处罚规定》）对《价格法》第39条、第40条具体细化中使用了和《价格法》一致的表述。 2006年国务院第一次修改《处罚规定》时对有违法所得的价格违法行为的处罚设定与《价格法》、《处罚规定》仍保持一致。而2008年、2010年国务院后两次对《处罚规定》修改时，对《价格法》第39条、第40条设定的价格违法行为的法律责任与《价格法》和1999、2006年《处罚规定》的表述有所不同，其对有违法所得的价格违法行为的法律责任设定为：“责令改正，没收违法所得，并处违法所得5倍以下的罚款”，省去了“可以”二字。这样，《价格法》和现行《处罚规定》对有违法所得的价格违法行为的处罚在表述上就略有不同，前者为“可以处违法所得5倍以下的罚款”，后者则表述为“并处违法所得5倍以下的罚款”。应当如何理解？是否现行《处罚规定》设定的法律责任与《价格法》不一致呢？怎样正确适用“并处罚款”？本文将对此问题进行论述。
一、价格行政执法活动中对“并处罚款”的不同观点
对于现行《处罚规定》“并处罚款”的理解有两种。第一种观点认为现行《处罚规定》中的“责令改正，没收违法所得，并处违法所得五倍以下的罚款”，其中“并处”之前没有“可以”二字，应理解为“必须并处”或者“应当并处”罚款，即没收违法所得，应当“并处”违法所得5倍以下的罚款。或者理解为凡没收违法所得，就必须并处违法所得5倍以下罚款。另一种观点认为在现行《处罚规定》没有明示“应当并处”的情况下，责令当事人改正价格违法行为，没收违法所得是必须实施的行政处罚，目的是不让违法者因价格违法行为得到不应有的经济利益，但是否“并处”罚款是价格行政执法机关自由裁量的范围，应由执法机关根据价格违法的事实、性质、情节及社会危害程度并联系上位法（即价格法）作出裁量。那么，哪种观点是正确的？笔者认为第二种观点更符合法律原则和法律精神。
二、不准确理解“并处罚款”对执法活动的影响
（一）与《价格法》的相应条款产生偏差或者不一致。《价格法》对有违法所得的价格违法行为的法律责任设定为“责令改正，没收违法所得，可以并处违法所得5倍以下的罚款”，这里的罚款是“可以并处”。而《处罚规定》所描述的“责令改正，没收违法所得，并处违法所得5倍以下的罚款”，如果将这里的“并处”理解成“应当”或者“必须”，则与上位法《价格法》不一致。而《处罚规定》是依据《价格法》制定的，是对价格法相应条款的具体化，《处罚规定》作为《价格法》的下位法，在对《价格法》设定的法律责任具体细化时，必然受到《价格法》的羁束，不可能超越《价格法》。
（二）对价格行政执法活动产生严重影响。坚持第一种观点对执法机关和执法人员进行价格行政处罚带来不便。价格行政执法范围的广泛性和价格监督检查内容的复杂性使得价格行政执法机关和执法人员所办理的价格违法案件涉及经济社会的各个方面，不论政府直接制定的价格，还是放开的价格；不论是企事业单位或个体工商户，还是政府机关或行业组织，都可能会因违反价格政策形成价格违法案件。形成的价格违法案件违法所得数额差距巨大，有的案件违法所得几元，甚至更少；另一方面，大的案件违法所得标的动辄几十万、几百万甚至上千万。近几年，各地根据《国务院依法行政实施纲要》的要求和全面推进依法行政的需要，对《价格法》、《处罚规定》设定的价格违法行为行政处罚的自由裁量标准进行量化、细化，不少地方将违法所得金额多少作为界定价格违法行为严重程度的阶次标准。比如对不执行政府指导价、政府定价的价格违法行为：“违法所得50万元以下的为轻微违法行为，没收违法所得，并处违法所得50万元以下的罚款；违法所得在50-100万元的为一般价格违法案件，没收违法所得，并处违法所得1倍以上2被以下的罚款；违法所得在100--200万元的为严重的价格违法行为，没收违法所得，并处违法所得2倍以上3倍以下的罚款；违法所得在200万元以上的为特别严重的价格违法行为，没收违法所得，并处违法所得3倍以上5倍以下的罚款”。对于经济类违法行为，违法所得往往代表社会危害性，将违法所得多少与罚款多少联系起来，有利于实现过罚相当。作为价格违法案件，将违法所得的多与少作为划分违法行为严重程度的标准，本身没有大的问题，也通常是一种划分的方式。但如果我们将其中的“并处”理解为“应当”或者“必须”，那么对于一些违法所得数额较大的案件，在进行行政处罚时，罚、没款合计动辄就是一个巨大的数字。目前，教育、医疗和电力等行业形成的价格违法案件违法所得一般较大，有的数额达到几千万元甚至更多。在规范行政执法的大环境下，要求全额履行处罚决定，而这样的行政处罚对许多执法相对人来说是难以履行的，（实际上在许多情况下也是不公平的）。另外，价格行政机关的处罚决定得不到全面的履行，执法机关及其执法人员在接受案卷评查、评比和各级法制部门监督检查时处于很尴尬的地位。更为严重的是，可能会因为处罚多收缴少的“不作为”而受到司法追究，从而面临严重的执法风险，并直接影响价格行政执法：
（三）损害违法相对人的合法权益。对“并处罚款”的偏颇认识，使价格违法者在不少情况下，无端地承受了更为严厉、数额更大的处罚，声誉和利益受到了不应承担的更大影响。
三、价格行政处罚中“并处罚款”的正确理解和适用
《处罚规定》中对有违法所得的法律责任规定的“没收违法所得，并处违法所得5倍以下的罚款”，从表达形式看，对于有违法所得的价格违法行为，视乎带有除没收违法所得外，需要（或者应当）“并处罚款”之意。怎样正确理解这种表述的法律含义?这种立法的本意是什么？
“并处”是指行政主体对违法相对方的某一违法行为同时适用两种或两种以上的行政处罚形式。它是相对于单处而言的，往往针对情节较严重的情形，是对违法者的从重处罚。
并处必须具备法定的条件下才能采用，不仅要有法律法规明确规定的“可以并处”，而且还必须具备法定情节，否则不能采用并处。行政处罚法规定的从重处罚的情形中只是规定了社会影响大的屡查屡犯等情形是从重处罚的情形。
《价格法》、《处罚规定》没有对各类价格违法行为规定“应当并处”的情形。在法律法规没有明示的情况下，我们无需机械地将现行《处罚规定》中对有违法所得的违法行为“没收违法所得，并处违法所得5倍以下的罚款”的规定理解为没收违法所得后必须加处罚款。是否并处或者如何并处，需要具体问题具体分析，然后做出具体裁量。对每一宗具体案件，不仅要紧扣法律条文，而且还要正确理解法律的本义，联系法理及上位法相应的条款，作出既合法又合理的裁量。
我们不妨举这样一个实例：某医院投入300余万元对本院5个重点病区病房进行改造，达到了所在省份改造病房的床位标准。但该医院在向省级价格主管部门申请调整病房床位收费标准时，由于价格主管部门的原因延误了对医院调价申请的批复。医院在长期等待之后，决定参照申报标准先行执行调价。在此过程中，正遇全国医疗卫生服务价格大检查。经价格主管部门查证，该医院在正式批复之前，按照改造病房标准共多收住院床位费180万元（与病房未改造时的标准相比）。按照《价格法》的规定，该医院确实违反了价格政策，多收的180万元为违法所得。按照价格违法案件处罚程序，在价格主管部门规定的退还期限届满后，仍有150万元没有退还。那么价格主管部门在定性处理时，是否必须“没收违法所得150万元，并处违法所得最低2倍罚款呢”？
答案是否定的。《价格法》和《处罚规定》没有对价格违法行为的单处和并处作出具体的规定，价格主管部门对 “并处”的适用也不能一概而论。“并处”的适用有一个必要条件，即“情节严重的”情况下，才能并处。但何谓“情节严重”，除非有法律明文规定的具体情形，否则，就需要执法部门依靠违法行为的事实和证据推断。对于上述案例，笔者认为，医院尽管投入巨资对进行病房改造，但在未得到调价批复之前，擅自提前调高床位价格，违反了价格管理秩序，构成了价格违法行为，其违法所得由价格主管部门予以没收是应当的。但我们很难认定医院的行为对社会经济和生活产生了严重影响，也很难认定对病人造成了严重损害（医院为其提供了符合条件的改造病房），我们不能仅仅根据150万元这个数额就简单地认定其违法情节严重，因而价格主管部门并非必须对该医院实施“并处”——除没收违法所得外，并处最低2倍罚款。《处罚规定》中的“并处”并非一项针对执法部门的义务性规定。价格违法案件现实非常复杂、千差万别，是否罚款或罚轻罚重，还是应该根据具体情况而定。
认定违法行为的严重程度，是行政执法机关合法合理地处罚行政违法行为的关键环节之一。对于价格违法行为严重程度的认定，价格主管部门应当综合考量，不应当仅仅根据违法数额的大小去认定。实际情况可能会很复杂，有时甚至需要执法部门结合具体的社会环境或其他更多的因素，来判断一个违法行为的严重程度，而不是仅仅依靠法条的一些明文规定。对于“情节严重”的价格违法行为，也并非“必须”并处罚款。只有当违法行为严重且“并处罚款”的内容达到纠正价格违法行为的目的时，才是价格行政执法部门应当而且必须实施的处罚。否则，是否并处，则属于执法部门自由裁量的范围。国家发展改革委关于2011年医药卫生服务价格检查有关政策界限【发改办价监(2011)3156号】就是这种正确观点的具体体现。文中对2011年度开展的医药卫生专项检查中价格违法案件的处理明确规定：“医疗卫生机构及相关单位违反国家规定的医药卫生服务价格政策，多收患者费用的，要责令改正，没收价格违法所得。对拒绝接受检查、不配合检查工作，或屡查屡犯、不及时整改规范的，可处违法所得5倍以下罚款。……”。笔者理解到：对于一般的价格违法行为，责令改正，没收违法所得；而对情节严重，如拒绝接受检查、不配合检查工作，或屡查屡犯、不及时整改规范的除责令改正，没收违法所得外，可处（而非必须处）违法所得5倍以下罚款。
综上所述，笔者认为，现行《处罚规定》对有违法所得的价格违法行为行政处罚的描述与《价格法》是一致的。不能因为现行《处罚规定》在“并处”前少了“可以”二字就机械地认为上、下位法不一致，并将其理解为凡“没收”就必须“并处”罚款。价格执法机关在执法活动中，对有违法所得的价格违法行为是采取单处没收还是并处罚款，应当根据价格违法的情节、性质、危害程度以及纠正价格违法行为的实际需要，合法、合理地实施自由裁量权，只有这样，真正达到加强价格管理，纠正价格违法行为的目的。
作 者：曹培祥
作者单位：河南省洛阳市价格监督检查局 | 
