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上海锁定发展建设用地总规模

 枣阳国土zhangh 2014-09-24

  今年2月,国土资源部印发《关于强化管控落实最严格耕地保护制度的通知》,要求各地严格划定“三线”,即城市开发边界、永久基本农田保护红线和生态保护红线。

  作为一线大城市,上海率先垂范。今年年初,上海市政府出台土地节约集约利用相关政策,明确“总量锁定、增量递减、存量优化、流量增效、质量提高”的土地管理思路,将2020年规划建设用地规模3226平方公里作为未来建设用地的“终极规模”予以锁定,今后7年里,新增建设用地总量“天花板”,不得高出150平方公里。

  以土地利用结构优化,促产业结构调整和城市功能完善,以土地利用方式转变,促上海“创新驱动发展、经济转型升级”。在没有退路的倒逼机制下,上海划定了“棋盘”,布好了“棋子”。

  锁定总量:封顶“天花板”倒逼内动力 

  其实,早在2009年,上海就以规划和国土资源机构融合为契机,在全国率先实现了城市总体规划和土地利用总体规划“两规合一”,划定了城镇建设用地控制线、工业用地控制线和基本农田控制线。

  “三线管控”成效显著。以2012年和2013年为例,全市94.6%的新批建设用地位于城镇集中建设区内,剩下5.4%的建设用地基本属于交通、市政等线形工程和农村建设项目。

  着眼于未来发展,锁定建设用地总规模,已成为上海市各级政府的共同认知。“市委市政府领导在这一点上非常明确,城市建设用地不但设定了‘零增长’目标,还提出要研究适度‘负增长’。同时建设用地结构要调整优化,合理减少工业用地,增加生态用地、公共服务用地,完善城市功能。”上海市规划和国土资源管理局负责人称。

  上海市常住人口已突破2400万人,人均城镇工矿用地为88平方米,国土资源部新近发布的《关于强化管控落实最严格耕地保护制度的通知》要求,人均城市建设用地目标严格控制在100平方米以内。这一要求,上海已基本达到。

  据了解,目前上海市建设用地总规模已超过全市陆域面积的40%,明显高于伦敦、巴黎、东京等国际大都市。但上海要向现代化国际大都市看齐,仍须自我加压。数据显示,1988年~2002年纽约市建设用地净增仅42平方公里,年均净增仅3平方公里,人均建设用地由79平方米/人减少为75平方米/人。与发达国家比,上海的差距显然还不小。

  这位负责人表示,在国土空间饱和的情况下,新增建设用地指标将越来越没有吸引力。因为即便有指标,也可能无地可落。

  当务之急是做好规划。目前上海已启动新一轮城市总体规划编制,划定城市发展边界,实现发展模式由外延发展型转为内生增长型。

  优化存量:释放“郊野单元规划”功能 

  未来上海发展建设的空间在哪里?答案是:挖掘存量用地的优化空间,以及城镇集中建设区外现状低效用地减量化产生的流量。按照上海市土地利用总体规划,规划城镇集中建设区外尚有198平方公里需要腾退的工业用地,还有农村集体建设用地中大量低效用地减量产生的指标和空间。

  由此,上海市创造性地提出“郊野单元规划”的概念。它基于乡镇级土地整治规划,但更强调宏观站位、区域统筹、政策配套,将土地整治目标延伸为“改善生态人文环境、锚固城乡生态底线、优化城乡空间布局”。

  松江区地处黄浦江源头,下属新浜镇、泖港镇、叶榭镇等镇,承担着保护上海“母亲河”的责任,为了生态保护,2005年该区撤并工业园区,“把镇一级招商引资的功能废了”。

  “郊野单元规划”承担了一举多得的功能:拆除集中建设区外的淘汰工业项目,达成建设用地减量化,复垦耕地,恢复生态;探索一系列机制,打通统筹城乡土地资源配置的通道,保障镇、村的发展权。

  新浜镇规土所所长杨冬华说,该镇近期减量化目标为156.72公顷,其中工业用地减量化不少于1/3的面积,约50公顷,首当其冲的是纳入环保部门年度减量的企业地块,“环保上排污没有纳入管道的,坚决拔掉”。建设用地减量化的同时,开展网络化生态农田、高自然价值农田、景观美化农田和集中连片高标准农田生态景观建设,提高耕地的综合生产能力、生态服务功能和景观价值。

  为此,上海市建立了对区县生态补偿财政转移支付制度。2009年~2013年,市级财政安排的生态补偿转移支付资金累计达60亿元,用于基本农田、公益林和水源地保护。

  管控农地:为现代化农业整治出广阔天地 

  令人想象不到的是,从土地利用结构来看,上海市土地面积中农用地面积最大。“十二五”期间,国土资源部下达上海市高标准基本农田建设任务148万亩,截至2013年底,已完成高标准基本农田建设项目456个,共建成高标准基本农田79.17万亩,完成总建设任务的53.5%。

  据《上海市土地整治规划》汇总,全市农村居民点实际可腾退规模为17.13万亩,新增耕地系数按0.7计算,可新增耕地11.99万亩。上海市工业用地整治重点区域内实际可腾退规模为2720公顷,可新增耕地面积为2040公顷,潜力很大。

  建设用地总量锁定后,耕地保护和生态建设就更加游刃有余。谈及耕地保护,上海市规划国土资源局负责人说:“耕地红线好划,硬话也好说,行政、法律、市场手段都能用,但关键是要变‘要我做’为‘我要做’,让保护耕地的人不吃亏。”

  与“郊野单元规划”相结合的是土地整治项目区内农民房屋的搬迁和复垦。“这不是‘赶农民上楼’,因为没有强制,都是农民自愿申请。”新浜镇副镇长张军辉说,在新浜镇首批减量化项目中,1127户农户中有1015户农户提出了房屋搬迁申请,占实际户数的90.1%。“搬迁后土地通过整治,真正成为广阔天地,便于农业机械化、规模化耕作,家庭型农场不断壮大。”

  作为试点项目,新浜镇正探索部分挂钩土地的资金用中心城区的商业用房或区属工业园区内的厂房进行兑现,“外面拆,里面建,在总量不突破的情况下,跨区域用足级差地租效益”。减量化156.72公顷的同时,新浜镇近期规划在“类集建区”安排用地51.99公顷,差不多是“拆三还一”,主要用于解决农民搬迁安置、发展村级经济,建设标准厂房,以仓储、物流为主,逐步转化为商办、研发等产业。其中,商服用地为26.02公顷,主要用于休闲、旅游、度假等现代服务业,保障了集体经济长效发展。

  增效流量:强化土地全要素、全生命周期管理 

  为提高存量建设用地利用效率,上海在全国率先提出“强化土地全要素、全生命周期管理”理念。其中一条,就是把土地出让环节作为平台,将经济、社会、环境等要素指标和要求纳入合同管理,由相关部门认可与执行,提高产业进入门槛实施定期评估和全过程管理。

  “传统上,项目用地管理一般只注重投资强度和产值,今后要更重视项目质量和单位经济效益、环境效益、社会效益等。如应对雾霾,需要强调对资源消耗的考核,源头也在土地上。” 上海市规划国土资源局工作人员强调。

  从去年开始,上海已试行新增工业用地弹性年期出让制度,将一般工业用地出让年期由最高50年调整到20年,首期出让年限届满后对项目经营情况和合同履约情况进行评估,采取有偿续期或收回土地使用权。业内专家评价,把原工业用地出让期限调整为20年,将大规模减少土地闲置,同时可为土地多次开发留出上升通道。

  此外,上海市还将合理提高工业用地出让价格,规定工业用地出让价格不能低于所在区域的基准地价。“一定想办法改变企业圈地、屯地并通过工业土地升值来获利的想法,这样拿地的时候他才会注重考虑产业效用,就会节约集约用地,也会使土地市场流量稳定。” 上海市规划国土资源局负责人说。

  据介绍,下一步,上海将继续通过政策机制创新,建立完善差别化的存量建设用地盘活政策,对于104个产业区块和195平方公里的规划转型工业用地,鼓励提高开发强度,促进技术升级和产能增效,引导产业转型升级。

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