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政绩，是干部德才素质在贯彻执行党的路线方针政策的实践中的有机统一，是干部在履行职责中创造出来的成绩和贡献，是党的干部方针的出发点和落脚点。领导干部政绩观的形成和确立，是主客观因素共同作用的结果。领导干部自身的世界观、人生观、价值观和权力观、地位观、利益观固然对政绩观的形成起决定性作用，而对政绩的评价和运用，也直接影响着领导干部政绩观的确立。抓紧制定体现科学发展观和正确政绩观的干部考核评价体系，促进干部考核工作的科学化、规范化和制度化，是党的十六届四中全会提出的迫切要求，也是当前摆在各级党委组织部门面前的一个重大的现实课题。对此，我们采用个别走访、小型座谈、文献调研、综合分析等方式，就建立和完善领导干部政绩考核体系，进行了初步的研究和探索。 一、当前领导干部政绩考核的实践及存在的主要问题 从调查情况和掌握的资料看，近年来在领导干部政绩考核的实践中，党委和组织部门能始终以考准、考实、考深为目标，坚持把《党政领导干部选拔任用工作条例》和《党政领导干部考核工作暂行规定》作为基本准绳，把防止干部考核失真失实作为关键问题，坚持与时俱进，进行了大量的实践和有益的探索，有效地推进了干部考核工作的规范化、制度化和民主化进程。 1、考核手段更加多样。通过拓宽考核渠道，加快考核频率，扩大谈话对象，初步形成了多层面、多角度、较系统的考核方法体系。一是日常考核与定期考核相结合。将届中、届期、“回头看”等定期考核有机结合起来，建立起了长中短期相结合的考核工作机制。注重在平时与干部的工作交往和社会交往中了解干部，经常利用参加班子民主生活会、下基层调研、检查工作、个别谈话、专项调查等形式和渠道，较及时地掌握考核对象的动态表现。二是专项考核与年度考核相结合。每年对领导干部实施年度岗位目标责任制的考核，注重考核领导干部在重大突发事件、重点工作开展等关键时期的表现，还结合群众来信来访等重要情况开展有针对性的专项考核。三是整体考核与个体考核相结合。利用班子换届、届中调整等契机，对领导干部开展“拉网式”的全面考核，辩证分析领导干部在集体政绩中的作用和贡献，在一定程度上较好地改变了“一件衣服大家套”的现象。 2、考核内容不断完善。坚持德才兼备原则，突出政绩考核重点，考核内容得到不断充实。一是量化考核在提高。组织干部群众对领导干部履行岗位职责的情况和述职报告的真实性进行民主评议，把干部群众的认可度和满意率作为重要依据，对领导干部作出分类评价。制定考核评价体系，及时调整指标设置项目，能量化的考核指标尽可能量化，使考核更趋科学合理。二是潜绩考核有探索。在加强对显绩考核的同时，注重干部潜绩考核。特别是对如教育、就业、社会稳定等一些看不见、摸不着，但对发展起着基础性、决定性作用的工作实绩，通过查阅资料、走访调查、回溯考核、实地踏看等方法，历史地分析干部政绩的实与虚、真与假。三是实绩考核更注重。坚持从改革和发展的实践中识别、评价干部，把实绩考核作为衡量干部德才表现的重要标尺，用实绩的大小来判别干部素质的好坏、能力的强弱、作风的虚实，使“选拔干部看实绩”得到较充分体现。 3、考核机制日趋健全。坚持公开、公平、公正原则，干部考核工作机制有了进一步创新和完善。一是增加考核的公开透明度。普遍推行了考察预告制，及时把考核方法、内容等情况以通告的形式提前告知广大干部群众，并通过设立意见投诉箱、监督电话、电子信箱等方式，广泛征求干部群众意见，实现了考核工作由封闭性向开放性转变。二是扩大考核的群众参与面。在民主推荐、评议、征求意见和个别谈话中，进一步扩大群众参与范围，尽可能体现群众参与的广泛性和代表性。实行了八小时外的“两圈”考察，通过家访、社区走访、有针对性地找一些与考核对象交往密切者了解情况、征求执纪执法部门意见等方式，使考核工作向社会的渗透力在提高，参与面在扩大。三是明确考核的责任追究制。实行了干部考核承诺制，由考核人员对考核单位和谈话对象作出纪律承诺，自觉接受广大干部群众监督。建立了干部考察工作责任制，本着谁考核、谁负责的原则，加强了失察失误的责任追究，较好地增强了考核人员的责任性，提高了考核质量。 总体来看，党委和组织部门对领导干部的考核工作在逐步规范和完善，这对于提高识人选人的准确性，树立正确的用人导向，激发干部的工作热情起到了积极的作用。但通过调查和分析，当前领导干部政绩考核中，也有明显不够完善的地方，突出表现在以下三个方面： 一是考核内容还过于笼统，量化程度仍然偏低。目前对领导干部绩效考核，总的还是德能勤绩廉五个方面，内容的细化、标准的量化还比较原则和笼统，缺乏一套科学合理、全面系统、易于操作的考核评价标准和量化指标体系，考核结果很难避免有失公正和客观。 二是考核方法还较为简单，群众参与仍然偏少。在调查中，不少干部群众认为现在领导干部考核中，还较偏重集中性的考察，缺少平时工作绩效的考核，有一种平时不算帐、到时算总帐的味道，考核中还偏重于听述职、找谈话、看测评、查资料等静态考核方法，群众参与面还不够广，致使了解情况仍较多地停留在感性认识阶段，还缺乏一定的深度、广度，程度不同地影响着考核工作的效率和考核结果的准确性。 三是考核任用还时有脱节，成果运用仍然偏弱。在调查中，有一部分人认为目前领导干部的考核，由于考核目标还过于笼统、方法还过于简单，造成考核的结果有一定感情因素、人为影响，致使考核结果还有一些虚假成份，有较大的视角差。如踏踏实实在干工作、有个性、群众拥护的人，在现行的考核制度中还很难及时凸现出来、任用起来；而同时对请示汇报多，会宣传包装自己，外界有影响、群众公认度却一般的人很难及时鉴别出来，区分开来。对干部而言，也往往是褒奖的多、惩罚的少，干部“不犯错误、不到年龄”下难的现象还比较突出，对那些表现平庸甚至有工作过失的干部，缺乏有刚性的下的措施。在考核成果的综合运用上，尚未真正树立起绩效观念，考核与干部教育、管理、激励挂钩机制的研究探索还欠深、欠透。 二、干部群众对领导干部政绩考核的看法和愿望 党的十六大和十六届三中、四中全会描绘了中国未来发展的蓝图，提出了科学发展观这一历史性的重大命题和加强执政能力建设的总体目标任务，为今后的发展指明了方向，明确了目标，赋予了新的理念和要求。发展观决定政绩观，政绩观影响发展观。领导干部应该追求什么样的政绩，如何以正确政绩观践行科学发展观，在调查中，我们发现基层干部群众对这些问题较为普遍、较为集中的看法和愿望有： 一盼不掺水分、量入为出的真绩，摒弃“前任花钱，后任还债”的“显绩”。基层最不愿意看到的是领导干部不顾本地经济的承受能力，盲目攀比，“强行起飞”，为争创那些所谓看得见、摸得着、领导高兴满意的“显性政绩”、“速成”政绩，不惜以巨额举债铺摊子、上项目，造成“一任‘政绩’、几任包袱”，领导风光一时、区域经济却倒退数载等现象，期盼的是领导干部时刻警惕“政绩急躁症”，力求不含“泡沫”的真绩。 二盼造福子孙、功在千秋的远绩，摒弃竭泽而渔、目光短浅的近绩。基层最担忧的是那种急功近利、“吃子孙米饭”的做法，这种造势一时、辉煌一时的“现实”政绩，往往以大量透支有限资源、牺牲生态环境等为代价，导致“经济增长，环保欠帐”，“这边烟囱林立，那边叫苦不迭”。他们期盼领导干部能够放眼长远，既抓好现任创造业绩的项目，又抓好能够为经济社会长远发展留足资源、积蓄后劲的工作，通过前后任领导的政绩“接力”，以“润物细无声”的“潜绩”延续，共同创造“前人栽树，后人乘凉”式的远绩。 三盼亲民爱民、惠及民众的实绩，摒弃劳民伤财、涣散民心的虚绩。领导干部是怀着实现民利之心去谋求政绩，还是抱着有利自己名位、荣誉、升迁的动机追求“政绩”，这是群众广泛关注的问题。他们不能接受的是领导干部在思想和行动上不把群众视为主人，而是当作“工具”，为出政绩不惜劳民伤财，把精力集中在那些“树形象”、“扮亮点”的活动上。他们由衷希望领导干部把百姓满意不满意、得没得实惠作为衡量政绩的重要标尺，细心体察民情，俯首为民办事，全力倾注于事关民生的难事、大事上，在不事张扬、埋头苦干中聚民心、出实绩。 四盼集中民智、发挥民力的众绩，摒弃忽视民意、单打独创的个绩。基层难以认同的是领导干部在作出重大决策、实施重点工程前，置民情、民意、民声、民力于不顾，不问青红皂白“拍脑袋”，开“通用药方”，然后再“孤军奋战”。对此，群众只能以“你唱你的高调，我奏我的小曲”的态度漠然旁观，上动下不动地逆反应付。他们期盼领导干部多创造些可持续发展、长远发展的众绩。 同时，调查对象普遍认为，领导干部能否树立正确的政绩观，能否以正确的动机去追求政绩，以及能否创造出真正的政绩，在很大程度上取决于政绩考核“指挥棒”的导向作用。他们期望党委和组织部门抓紧建立和完善科学的政绩标准、考核制度和奖惩制度，在理念上坚持用三种眼光看待政绩、评价政绩：一是用全面的眼光看政绩。科学发展观首先是全面的发展观，就是以经济建设为中心，全面推进经济、政治、文化建设，实现经济的快速发展和社会的全面进步。因此，评判政绩不仅要看经济指标，还要看人文指标和环境指标；不仅要看城市面貌，还要看乡村变化；不仅要看发展的现状，还要看发展的后劲；不仅要看经济发展的成果，还要看党的建设、精神文明建设的成果。二是用实践的眼光看政绩。真正的政绩是符合法律和政策的政绩、广大群众需要的政绩、没有水分和后遗症的政绩。评判政绩，应以求实的态度深入剖析政绩的发展轨迹，从而准确鉴别政绩的真与假，合理评定政绩的大与小。三是用群众的眼光看政绩。树立政绩的最终目的在于更好地实现最广大人民的根本利益，群众对政绩最有发言权。应自觉地把群众的评价作为评判政绩的根本标准，建立政绩公示制度，让群众公开监督、公开评议，把经过群众认可的政绩作为考核和使用干部的重要依据。 三、对改进和完善领导干部政绩考核体系的几点思考 改进和完善领导干部政绩考核评价体系，从制度上进一步解决考什么、怎样考、谁来考的问题，对于引导领导干部树立正确的政绩观、落实科学的发展观，具有十分重要的意义。按照科学发展观的要求和十六届四中全会精神，结合以往的实践和对调查中收集到的意见建议的梳理分析，我们认为做好这项工作重点应从以下几方面下功夫、求突破： 1、在考核指标体系的建立上，应在科学分类设置上下功夫、求突破 政绩考核指标是衡量被考核对象具体工作业绩的一把标尺。它的分类和设置是否科学，将直接影响到领导干部政绩考核的正确实施和考核结果的真实性。指标体系分类设置时应主要把握四个原则。 一是避繁宜简。每个领导干部都分管一个方面工作，也有联系农村、部门、企业工作的任务，还要参与大量的中心工作，涉及面较广，量也比较大，但设置考核指标必须避免包罗万象，面面俱到，要有目的性地选择一些能集中反映干部岗位工作情况的关键性内容和综合性强、涵盖面广的项目作为考核指标，根据岗位特点和工作难点，赋予具体量化分值，作为考核标准。如对于一名县（市）委常委、公安局长来说，社会治安问题是一个直接影响着经济发展、社会稳定、人人关心的重要问题。考核中可重点选择案件上升控制率、案件侦破率、同类案件侦破速度等最突出、最能证明问题的指标进行考核。同时，各个指标要便于分解、监控，便于考核和考评的实施。对凡能量化的指标都必须量化，要把干部的任务完成、工作实效、工作特色、群众满意程度等按一定分值量化，让群众打分，易于操作。对那些不能量化的定性指标，也要提出明确具体的要求。 二是改统为分。针对现行政绩考核中还存在着一套指标管干部、一把尺子量众人，导致内容缺乏可比性，评定缺乏层次性，结果缺乏客观性的弊端，在制订考核标准时，应从实际出发，对不同班子、不同岗位、不同层次领导干部的不同特点，合理归口、分级分类逐个确定考核指标，增强同类领导干部考核的可比性。如对宣传部长重点可考核宣传工作、思想政治工作、群众性精神文明建设、文化事业和文化产业发展等方面的工作业绩；对组织部长重点可考核领导班子和干部队伍建设、基层组织建设、人才队伍建设、机关效能建设等对经济社会发展的支持、保证方面的业绩。要选择一些具有代表性的领导岗位进行调查分析，制定职位说明书，使职位定义、任职资格、职位职责、工作目标等进一步明确、规范。对于分工交叉的领导干部考核标准的设计，可根据分工的责权要求各有侧重，使所制定的考核指标体系与工作实际相符合，与干部的岗位要求相对应，与岗位职责内容相一致。 三是既纵又横。尽管同级地区之间工作任务、内容、性质相同，但由于地理环境、历史文化等因素的影响，各地的经济发展水平是不平衡的，工作基础也不尽相同。我们认为，一个科学的考核指标的制订，就是要让同一类型的领导干部始终处于同一起跑线开展平等竞争，化差异为合理，变不可比为可比。在指标设置时，要坚持纵向与横向比较并重，合理界定权数和分值，通过纵向比较，评定干部完成任期或年度工作的质量与数量情况；通过横向比较，评定本部门工作在同系统、行业中的位置。如对一名工业副市长的考核，既要看工业技改投入、自营出口额、实际利用外资等指标的完成情况，又要看资源消耗、环境影响、GDP的绿色程度等。 四是由静及动。考核指标体系必须符合社会、政治、经济、文化的时代特征和未来发展趋势。因此，指标体系的设置，应既有稳定性，在一个时期内相对固定，又应根据形势的发展适时作出调整完善。如按照省委实施“八八”战略、生态省建设、打造平安浙江的要求，就需要把能够反映统筹城乡发展、生态保护、可持续发展等方面的指标列入对地方领导干部的考核。同时，因各地发展的侧重点不同，在指标体系设置时，既要确定一些面上的共性指标，也可适当增加能够体现地区之间差异性的一些变量指标，从而充分反映当地经济社会发展的特色，体现领导干部发挥主观能动性，创造性开展工作的业绩，使整个指标体系同时也具有一定的动态性。考核指标的调整完善，要征询被考核对象的意见，实行听证制度，并向社会公开，接受监督。 2、在考核主体的把握上，应在改变单一性上下功夫、求突破 由谁来评价领导干部的政绩，这是政绩考核中必须解决的一个重要问题。我们认为，领导干部政绩考核要改变目前主体单一的现状，减少“官考”的比重，增大“民考”的份量，以群众的公论来评定干部的政绩，建议从以下三方面作进一步努力。 一是组建专业化的考核队伍。标准制订得最好，也需要有人来操作。要确保政绩考核的经常化、科学化和公平公正，单靠组织部门是难以应对的。为此，需要建立一个由党委领导又相对独立的干部考核机构和一支专业化的考核队伍，逐步实行考任分离。作为负责管理干部的组织部门，重要的是制订好干部岗位职责和考评标准，明确游戏规则；领导干部认真履行岗位职责，当好运动员；裁判工作由独立的考核机构来承担，根据组织部门下达的考核任务书实行具体考核，考核结果作为干部任用依据。考核人员可从组织、人事、纪检、经济、财政、审计、统计等有关部门中进行招考，择优选拔那些素质高、业务精、党性强的同志，组建起一支门类齐全、相互配套，具有干部考核资格权威的专业队伍。可实行考核资格认证制度，根据政绩考核内容和要求，逐条细化分解，并以此为据进行分层次、分门类的资格认证，每年进行专题业务知识培训。对具体的被考核对象，要区分不同情况，对考核人员进行资历审核，不能随机抽调一些没有资格权威的人员，或是外行评判内行，要配强配优考核组成员，提高考核结果的公信力和权威性。 二是倡导民主式的群众参与。要把群众公认原则贯穿于政绩考核的全过程，坚持走群众路线，加大民考的力度。如在民主测评时，除了考核对象的同级干部、下级干部参加外，还应邀请了解、熟悉考核对象的联系乡镇、联系村干部、企业厂长经理以及一些人大代表、政协委员、老同志等各层面的人员参加，形成一个由广泛群众参与的考核主体。并实行干部政绩公示、公议制度，将领导干部的政绩通过报纸、电视、广播等新闻媒体向社会公布，接受群众评判。考核组可通过电话、信访等渠道收集群众的反映。深入一线，采取听实话、看实物、查实据的办法进行现场考核。组织开展问卷调查、民意调查，聘请社会各方面有代表性的知名人士从各自角度对干部政绩进行综合评价，广泛征求考核对象的上级分管领导、上一级对口部门、主管部门等意见，了解社会各界对领导干部政绩的认可程度。可实行考核结果通报制度，考核对象或群众如对政绩考核结论不服，可提出异议或申诉，由上级组织部门进行复核，并作出解释说明。 三是依靠相关部门的配合。考核组成员不可能是任何一个专业的行家里手。判断一项工作成绩、一个建设工程是真正利国利民的政绩，还是不切实际的虚绩，单靠几个考核组成员一次、二次的考核往往是难以认定、缺乏说服力的，必须有相关的专业部门的参与配合。如对纳入干部政绩考核的经济、社会发展等一些量化的主要指标统计，可依靠统计局的力量，将它纳入日常统计的业务范畴，按照《统计法》的要求进行数据采集，定期提出分析报告，为考核机构实施考核提供依据。如对作为领导干部政绩的一些重大基础性建设工程，可建立专业审计机构，委托对项目的投资管理、资金的来源使用、成本核算、投资绩效等方面开展专项审计，把审计结果作为政绩考核结论的重要组成部分。如对一家企业的引进，虽然产生了一定的经济效益，但对当地环境也造成了重大污染，如何认定它为政绩还是败绩，则可以聘请环保、国土资源、财政等方面的专家对项目建设的投入与效益、当前效益与长远效益、对当地环境的后续影响等各方面进行评估，对存在问题进行质询，在此基础上作出评估报告，作为政绩考核结论的重要依据。 3、在集体政绩与个体政绩的认定上，应在注重匹配性上下功夫、求突破 针对目前传统的政绩考评中的不足和缺陷，我们认为在今后政绩考核的实践中，应逐步淡化集体政绩，加重对干部个体政绩的考核，要更多地注重干部在班子中所处的位置、承担的责任和应发挥的作用等因素，合理界定在集体政绩中的个体作用成份。具体可运用“三法”进行考核。 一是目标分解法。对领导班子的任期工作及年度工作目标和上级下达的工作任务进行细化，按各班子成员的岗位职责，区别中心工作、分管工作等，逐项分解到人，使个体工作目标要求更精确，与本人职权更相对应。建立干部工作记实制度，随时记录领导干部在组织实施重大决策和管理活动中的行为，随时了解掌握被考核人具体做了哪些事，采取了哪些措施，产生了什么效果，在集体政绩中贡献份额有多大。比如在实施事关全局性的重大决策时，论事设分，按决策层、执行人、下属部门职责、任务、完成的质量好差界定分值，分别确定集体和个体的政绩。 二是权数确定法。一项中心工作或突击性任务的完成，与一般工作、常规工作相比，难易程度、工作精力的投放会有所不同；在同一项工作的组织实施中，不同职级、不同分工的领导干部，其扮演的角色不一样，或是起决策和主导作用，或是起参谋和执行作用，工作责任大小、工作量强弱也不一样，在考核中就需要合理设置权数。一般主管、分管工作的权数应大于兼管、协管工作，重点工作的权数应大于一般工作，对从事经济工作的班子成员考核，其经济指标的权数应大于其他工作，对于分管交叉的工作，也应根据责权大小，从权数上加以区别。如对一个县（市）具体的考核，以经济建设、社会事业发展和党建等工作为主，按100分设置，县（市）委书记负责全面工作，这三方面的工作分值可按5：2：3的比例确定；县（市）长负责政府工作，可偏重于经济建设和社会事业，则可按5：3：2的比例进行确定，其他班子成员按分工不同和工作主次确定权数。 三是公众评议法。对领导干部个体考核指标中无法用数字直接量化的项目（如精神文明建设、社会稳定等），需要付诸大量精力的基础性工作（如重点工程前期调研准备，重大信访上访处理等），以及时间跨度较大、需要若干年后甚至下一届才能反映出绩效优劣的工作（如工业企业发展过程中对环境的保护），可考虑单独将这些考核项目设计成评议表，分层组织上级领导、同级领导、下级领导、人大代表、政协委员及知情的干部群众代表进行评议，并以不同权数计分，再折算计入综合考评分，从软指标的成果上检验政绩，以提高领导干部个体政绩考评的完整性、准确性。 4、在考核成果的运用上，应在干部奖惩激励上下功夫、求突破 考核成果的运用是政绩考核的必然延伸，要使政绩考核真正发挥激励导向作用，关键在于考核成果的正确运用。我们认为，在具体实施中可实行“四挂钩”。 一是与干部任用挂钩。要把政绩考核成果作为干部使用的重要依据。坚决破除论资排辈、平衡照顾等人为因素的影响，经考核确实政绩明显、群众公认、德才兼备的干部，不论年龄大小、资历深浅，都应委以重任。对政绩一般、尚不够用心的干部，要给予“黄牌”警告，限期整改。对政绩较差、确实力不胜任、相形见拙的干部要坚决予以调整。对属非客观因素造成、连续两年考核末位的干部要予以免职。 二是与干部奖罚挂钩。要把政绩考核成果作为对领导干部实施公务员年度考核、评先评优，经济目标奖罚的重要参考。对政绩突出的领导干部给予通报表彰、通令嘉奖或记功、授予荣誉称号等形式的精神奖励，并大张旗鼓地进行宣传，与此同时，还要给予相应的经济上的重奖。对政绩考核平平尚未到免职、降职处理的领导干部也要给予扣奖、降薪等物质上的惩罚。从而真正体现干好干坏、干多干少不一样。 三是与责任追究挂钩。对政绩要实行后续考核，对领导干部离任后，再回过头去对相应的政绩进行第二次考察，如对曾经被视为突出政绩，但被实践发展证明为虚假政绩或造成重大损失的，必须加以认定和追究责任，已经因此得到提拔任用的干部必须坚决调整下来。对那些虽已经成为历史，但被实践证明为突出政绩或一些工作业绩因多种因素一度不被人们所认识和理解，但实践证明确有重大贡献的，同样也要对相关当事人给予认定和奖励。 四是与干部教育挂钩。要抓住政绩考核契机，对领导干部开展广泛的谈心谈话活动，原汁原味地反馈考核结果，肯定成绩，指出问题，分析原因，进行帮助教育。领导班子要开好民主生活会，总结经验教训，制订改进措施。同时，应根据考核中发现的干部知识、经验、修养等方面的不足，按照缺什么补什么原则，有针对性地及时安排领导干部参加必要的理论学习、轮岗培训、上挂锻炼，全面提高领导素质和领导水平。 |
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