行政机关公务员处分权限若干问题研析
《行政机关公务员处分条例》第三十四条规定，对行政机关公务员给予处分按照管理权限决定。因规定过于概括，实践中对管理权限也即行政机关公务员处分权限不太容易把握。 （一）乡镇政府有无对其所属公务员的处分权限。我们认为，根据《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条规定，法律没有赋予乡镇政府可以行使任免和奖惩公务员的职权；且从原人事部《国家公务员职务任免暂行规定》第二章关于任免机关和任免权限的规定看，乡镇政府没有对其所属公务员的任免权限，故乡镇政府一般也不应对其所属公务员有处分权限。需指出的是，鉴于我国行政架构和党管干部体制的极端复杂性，直辖市和副省级市的乡镇，以及地级市直管的乡镇，有的被赋予了对其所属公务员一定的任免权限，相应也可享有一定的公务员处分权限，但不管什么类型的乡镇，都不应享有给予公务员开除处分的权限。与此类似，直辖市和副省级市的区（县、市）政府直属机关也不宜享有给予公务员开除处分的权限。 （二）县级以上监察机关是否享有对其所属县级监察机关管辖范围内的公务员给予开除处分的权限。有的同志认为，根据中央纪委、中央组织部、人力资源和社会保障部、监察部、国家公务员局《关于公务员纪律惩戒有关问题的通知》（人社部发[2010]59号）关于“县级以下机关给予公务员开除处分，应当按照管理权限报县级党委或政府批准”的规定，县级以上监察机关对其所属县级监察机关管辖范围内的公务员没有开除处分的权限，确需作出开除处分决定的，应责成县级监察机关报请其本级政府批准后作出。对此，我们认为，根据《行政监察法》第十七条、《行政监察法实施条例》第二十四条规定，县级以上监察机关对其所属县级监察机关管辖范围内的公务员有开除处分权限，不需经由县级监察机关报请其本级政府批准；需指出的是，监察机关拟给予其下级政府组成部门正职领导人员开除处分的，应先由下级政府提请其本级人大常委会撤销或免去其组成部门正职领导人员的职务。 （三）副省级以下政府可否径行撤销下级政府领导人员职务。有的同志认为，根据中央纪委办公厅、监察部办公厅《纪检监察机关查处的“七类案件”办理程序及其文书式样（试行）》（中纪办发〔2005〕10号）的规定，副省级以下政府拟给予下级政府领导人员撤职处分的，必要时，可不经过下一级人大或其常委会履行罢免、撤销或免去职务的程序，直接作出撤职处分决定。对此，我们认为，上述规定所依据的上位法《国务院关于国家行政机关工作人员的奖惩暂行规定》已于2006年1月1日被废止，上述做法已没有法定依据；且根据2007年6月1日起施行的《行政机关公务员处分条例》第三十六条规定，只有省级以上政府认为必要时，才可以对下级政府领导人员直接作出撤职处分，也即副省级以下政府无权直接撤销下级政府领导人员职务。 （四）对已纳入上级党委管理的下一级政府正职领导人员，本级监察机关有无处分权限。为推进国家治理体系和治理能力的现代化，国家不断在调整和深化行政管理体制和干部管理体制，如在行政层级上设置了15个副省级市、有的还将县长纳入省级党委管理、有的市辖区的区长在职务层次上与其市政府副职领导人员相同等。有的同志认为，根据《行政监察法》第十六条规定，省级监察机关对所属副省级市的市长、市（地、州、盟）监察机关对所属县的县长、市监察机关对所属市辖区的区长有权实施监察，故相应具有处分权限。对此，我们认为，根据《行政监察法》第十六条、第二十四条规定，监察机关作出给予处分的监察决定应当依照国家有关人事管理权限办理，也即对已纳入上级党委管理的下一级政府正职领导人员，本级监察机关没有处分权限。与此类似，一些政府工作部门领导人员的职务层次与本级政府副职领导人员相同，如有的兼任本级政协副主席、有的以上一级政府工作部门副职领导人员身份兼任本级政府工作部门正职领导人员等，对此，因上述人员已纳入上级党委管理，本级监察机关没有处分权限。 （五）地方政府正职领导人员拒不辞职，上级监察机关可否径行撤销其职务。根据《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第八条、第九条规定，地方政府正职领导人员是由同级人大选举产生的，拟给予其撤职处分的，除先由其本人提出辞职外，一般只能先由同级人大罢免其职务。鉴于地方人大一般每年仅召开一次，确需通过人大罢免的，操作非常不方便且耗时费力。对此，根据《行政机关公务员处分条例》第三十六条规定，省级以上政府认为必要时，可直接对下级政府正职领导人员作出撤职的处分。与此对应，省级以上监察机关报请其本级政府批准后，可径行对下级政府正职领导人员作出撤职的处分；副省级以下监察机关遇有此种情形，可层报省级监察机关按程序作出撤职的处分。 （六）对现任人大常委和专门委员会成员、政协委员，尚未退休，且人事工资关系在行政机关、已不担任行政机关实职的公务员，监察机关有无处分权限。有的同志认为，从人事工资关系角度看，上述人员还是行政机关公务员，监察机关自然有处分权限。对此，我们认为，将上述人员的人事工资关系保留在行政机关，只是为了更好地为其履行职责提供工作保障；从编制管理角度，对上述人员是作为两委人员编制单独管理，不与其他行政编制混用；且上述人员已不再履行行政机关的职责，实际履行的是作为人大机关成员的监督、政协机关的参政议政等职责，根据监察机关与人大机关、政协机关的职责定位和相互关系，监察机关不宜享有对上述人员的处分权限。 作者单位：中央纪委监察部案件审理室 （本文刊载于《中国监察》2014年第5期） |
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