临时机构存在的问题、原因及对策分析
来源：益阳廉政 发布时间：2011-8-22 9:17:29 查看3290次
据《红网》2010年10月29日载，湖南省耒阳市“矿征办”55人贪污受贿，其中领导班子成员涉案300余万，惊动了中纪委、公安部。临时机构问题重新唤起人们的关注。为推动某项工作的完成，许多地方政府以“领导小组”、“指挥部”、“办公室”等名义，抽调人员，组成了大量临时机构。由于管理制度的缺失，这些临时机构铺张浪费和贪污贿赂等现象呈逐年增多趋势，必须引起高度重视。
一、临时机构的类型
一是党委、政府为完成某一特定工作任务，向有关单位抽调人员组成如领导小组、办公室等机构。2004年，耒阳市政府为了简化矿产品资源相关税费的征收过程，提高征收效率、增加规费收入，成立“耒阳市矿产品税费征收管理办公室”（简称“矿征办”）。还有如湖北省竹山县“装修办”、郑州市“馒头办”、“养犬办”等。二是以完成重点建设工程而成立的工程建设指挥部等。如浙江省泰顺县原“城镇综合开发指挥部”等。三是依司法程序而成立的破产清算组等临时组织。如武汉市汉中市电石厂破产清算组等。各地各级成立的临时机构多如牛毛，如浙江省丽水市有162个临时机构，其中由市长亲任组长的临时机构有9个,常务副市长亲任的有43个。湖南省临武县2003年至2009年期间共成立县级临时机构达85个，乡镇级临时机构46个，每年经费开支在500万元以上。
二、临时机构存在的主要问题
（一）管理责任不清。各种临时机构的共同特点是“谁都能管，谁都管不了，谁也不负责”。许多临时机构成了政府权力笼罩下的监管盲区，成为职务犯罪重灾区。如温州市科技馆筹备办，按常理应由科技局或科协主管，但查实的“主管部门”是无暇监管的分管副市长，筹备办成了一个无人监管的独立王国。原筹备办主任陈建新放开身手，大做文章，耗费公款3700多万元采购358件展品，合格率仅为7.1%，成为名副其实的科技“废品”，最终因受贿罪、私分国有资产罪被判处有期徒刑9年。2003年至2009年，浙江省检察机关在各类工程建设指挥部立案查处的职务犯罪案件多达89件98人。
（二）职责权限不明。临时机构的管理权限有多大，国家没有规定，编制部门没有明确，不少临时机构以原有职能部门为背景，打起了“擦边球”。1988年设立的全国牙防组，职能是宣传口腔卫生和牙齿保健，但它的法律地位并不明确，既不是政府机构，又不是行业组织，也不是NGO（不以营利为目的的非政府组织），更不是由财政全额拨款的事业单位。为了生存，为了赢利，从1992年起，没有认证资格的牙防组开始为牙膏等口腔保健品进行认证，至2007年被查处，累计收入达2769.76万元。
（三）财务管理混乱。一是没有建账核算。许多临时机构并不建账核算，全部经济往来单据都由出纳员一人掌管。山东省沂水县石油公司改制留守处由刘某独揽大权，他让胡某一人担任公司会计、出纳，自己经常以白条、非正规单据，甚至家属3万元养老保险单据入帐。据“中国审计网”2010年4月2日载，湖北竹溪县审计局通过对该县临时机构的审计，发现多数单位没有开设单位银行账户,全部以现金核算,存在会计核算不及时、原始票据不全、内容要素不齐、票据不合规、账务差错等现象和问题。二是私设“小金库”。临时机构账外列收列支、隐瞒利息收入，或者以经费困难为借口，向上申请一点，向下伸手要一点，形成非正规渠道收入，成为“小金库”。山东省沂水县石油公司改制留守处的土地补偿费、房屋租赁费等收入达76万元，在帐面上仅有1万余元，其余75万元全部放到了“小金库”中。三是支出随意性大。如乱发奖金、滥发补贴、公款吃请、借款长期不还等。如郑州市“养犬办”组织几十个人花几十万元去西北考察养狗。四是国有资产流失严重。许多临时机构解散后，固定资产无人管理，或束之高阁，或转移他处，或私用私藏，或不翼而飞，导致国有资产流失严重。湖北竹溪县审计局经审计发现，该县一临时机构50多万元交通工具没有登记单位资产账，长期由机构负责人使用。该县另一临时机构负责人因岗位变动，将交通工具变卖抵外欠款。浙江省青田县审计局对该县旧城改造指挥部进行审计时发现，因该临时机构领导调换频繁，高达570多万元的国有资产长达数年未及时催缴和追讨。
（四）工作人员杂乱。临时机构工作人员都是临时拼凑组成，有些从单位抽调，有的从社会聘请，有的是领导亲戚。这些人的个人修养、工作水平参差不齐。湖北竹溪县审计局发现，该县临时机构中80%的财务人员没有会计证，大多数人员甚至没有接触过财务工作，根本不能发挥会计的反映和监督职能。耒阳市“矿征办”的工作人员达到770人，这些人大部分为临聘人员，部分与领导干部沾亲带故，有的甚至是当地的闲散人员。由于工资不高，许多人采取收钱不入账、少算车辆吨位等手段赚“外快”。
（五）后续管理粗放。许多临时机构虽然工作任务已经完成，但名亡实存，尾期收支长期挂而不结。据《政府法制》2007年第8期载，苏北某县审计局在对一重点水利工程治理指挥部审计时发现，该工程历经两年基本竣工，而扫尾工程复杂而漫长，其银行账户长达6年无法撤销。在核对尾期零星工程拨款时还发现有虚报冒领工程资金数万元用于行贿、私分等严重违法问题。
（六）查处问题困难。临时机构数量多、名目多，但由于政出多头，划分责任时无人承担，很难定性。而且临时机构、临时人员，事毕人散，财务档案资料没有统一接收单位，导致“账随人走，人走账丢”，给发现和查处违纪违法问题带来很大难度。温州市科技馆筹备办解散前，陈建新等４人将16万元公款私分，不但没有建账、造册和签字，还焚烧了原始凭证。
三、临时机构泛滥的危害
（一）弱化了部门职责。许多地方办一件事就成立一个领导小组，表面上是对工作加强领导，实际上是削弱了职能部门应起的作用、应尽的责任。本来职能部门应该做的事，有了领导小组，部门没有责任了，发挥不了作用，为部门推诿责任提供了空间和可乘之机。
（二）侵害了群众利益。临时机构泛滥，一方面导致“政出多门”，增加审批机构，群众对此不知所措。另一方面导致群众有了问题不知找谁。同时，许多临时机构乱收费、乱罚款，严重损害了群众的切身利益。如郑州市“养犬办”以收费盈利为目的，“收狗钱不办狗事”，狗患依然扰民。湖北竹山县42岁的无业妇女陈少红新开餐馆搞装修，因无法接受该县“装饰装修行业管理办公室”高达14.15万元的罚款，当着装修办主任的面喝下农药。
（三）损害了党和政府形象。许多临时机构成为了安置机关富余人员逃避编制清理整顿的“避风港”，照顾安置亲戚朋友的“安乐窝”，单位和个人“小金库”的存放点，贪污、挤占和挪用公款的“中转站”等等。临时机构本身存在的各种问题，严重影响了党和政府的形象和社会公信力。
四、临时机构问题产生的原因
一是民主决策机制不健全。临时机构管理比较松散，没有严格的程序规定，没有明确的制度可循，“民主集中制”原则难以得到体现，有时为了追求工作效率，执纪执法部门都为其开辟“绿色通道”，从而为“权钱交易”提供了可能。如浙江省文成县“建筑工程招投标监理小组”，成员主要由城建局、审计局等部门单位的主要领导及工作人员组成。按规定基建工程数额在50万元以上必须经过招投标，原监理小组的主要负责人、县城建局局长刘化农多次在基建单位的要求下，将招投标改为议标，以致造成严重后果。他本人因受贿而犯罪，同时还导致另外6名监理小组成员因以权谋私、收受贿赂而被追究刑事责任。
二是财务管理制度不健全。临时机构往往掌控巨额资金，但许多临时机构不按财务管理制度进行操作，开支随意性较大。全国牙防组专职日常工作人员只有6人，除会计和出纳为外聘人员外，其他4人均为北京大学口腔医学院预防保健科正式在编人员。在1997到2006年间，牙防组支出了2769.32万元。同时，牙防组违规存款达850万元，并存在违规出借资金的问题。
三是监督制约机制不健全。临时机构往往享有较大的权力，但没有采取相应的监督制约措施，使得临时机构脱离了党委、政府及职能部门原有的监督制约机制。如浙江省泰顺县原“城镇综合开发指挥部”由21人组成，除2名县级领导外，大多数是各职能部门派出或兼职的正副局长、主任等，但没有纪检监察干部，也没有实行互相监督制约的规定。由于权力失去了监督与制约，该指挥部总指挥、县长王玉明带头搞“权钱交易”，其他成员仿效其后，致使该指挥部设立的三四年间，有12名成员（正科以上领导干部9人）因以权谋私，收受贿赂触犯刑律。
五、治理对策
（一）撤并机构。对政府投资工程的临时管理机构实行撤并，成立建筑工务常设机构。如深圳市建筑工务署、宁波市北仑区建筑工务局成立后，各类工程指挥部、项目办等临时机构全部撤销。
（二）严格审批。对临时机构的成立要明确由专门机关审批，防止随意性。一般不设实体办事机构，且不定级别，不配编制。
（三）明晰职责。对于确需设立的临时机构，要确定其工作任务、职责、撤销条件及期限等。要界定其主管机关的权力责任。
（四）健全制度。要制定临时机构的民主决策、财务管理、固定资产管理、物资采购等相关管理制度，做到有章可循。要指定专人分管财务，严格执行财经法律法规和财务管理规定。要确定临时机构人员的补贴标准，防止多头领支。
（五）加强监管。纪检、监察、审计及检察机关要加强对临时机构的监督，必要时可设立“纪检组”，专门负责纪检、监察工作。检察机关要将“临时机构”作为预防国家工作人员职务犯罪的重点领域之一，审计部门要将对临时机构的审计监督纳入工作计划，发现问题，及时整改。 （作者：中共桃江县纪委办公室主任 龚毅军）
|
