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人大是依法治国的第一线 围绕人民代表大会制度与构建和谐社会之间的内在关系，各位专家学者及地方人大常委会有关负责人各抒己见，进行了精彩论述。“和谐社会本质上是民主的社会、法制的社会。”中国宪法学研究会顾问程湘清表示，人大通过民主法制建设来为经济建设服务。也就是说人大是通过政治文明建设来为物质文明和精神文明建设服务的。所以，人大工作绝不是‘二线’岗位，而是依法治国的第一线。” 坚持依法治国方略 推进人大工作创新 十六大报告指出：“发展社会主义民主政治，最根本是要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来。”其中依法治国是党领导人民治理国家的基本方略。依法治国把坚持党的领导、发扬人民民主和严格依法办事统一起来，从制度上和法律上保证国家的长治久安。 人大作为国家权力机关，在实施依法治国方略、推进社会主义民主法制建设中发挥着基础性的作用。安徽省人大在实际工作中做了一些有益的探索。依法治国是党领导人民治理国家的基本方略。人大要在依法治国、依法治省中发挥主导作用和示范作用。 把握法定职权与经济建设的结合点，统筹社会发展。人大与“一府两院”目标是一致的，都是在党的领导下，以邓小平理论和“三个代表”思想为指导， 以宪法和法律为准绳，以全心全意为人民服务为宗旨，以全面建设小康社会为目标。但是国家机关之间存在职能分工的不同。吴邦国同志指出：“这里有一个界限，既不能失职，又不能越权”，“不要代替政府工作，不要不恰当地干预政府工作。”经济建设的具体工作是政府职责范围内的事，人大行使法定职权与经济建设的结合点主要是在发展的法制环境上。 加强地方立法，突出重点，提高立法质量。为进一步增强立法工作的计划性，省人大制定了省五年立法规划和年度立法计划，充分发挥人大在立法工作中的主动性，努力提高立法工作水平。在注重加强经济方面立法的同时，适应社会全面进步的新形势，加强社会主义民主政治和其它方面的立法。 深入总结经验，加强和改进监督工作。把改革发展稳定中的重大问题和关系人民群众切身利益的热点难点问题作为人大监督的工作重点，进一步提高监督工作的实效。人大监督工作要依法办事，把法律法规实施情况作为对“一府两院”监督的依据。胡锦涛同志指出：“人大及其常委会要积极探索，注意研究行政机关、审判机关和检察机关依法对人大负表、受人大监督的具体形式。” 按照这一要求，省人大在去年采取审议意见书的新形式，将审议“一府两院”工作报告的意见，书面交“一府两院”办理并在规定时间内报告办理结果。通过不断完善监督工作机制，加大监督力度，确保宪法法律法规得到实施，确保公民的合法权益得到尊重，确保行政权、审判权和检察权得到正确行使。 加强民主法制宣传教育，增强公民的宪法意识和法制观念。今年省人大将组织开展“四五”普法决议和法制宣传教育条例执行情况检查。十届全国人大二次会议通过了宪法修正案，把党的十六大确定的重大理论观点、重大方针政策和实践证明成熟的重要认识、基本经验载入宪法，这是国家发展和长治久安的根本保障。通过深入开展宪法和法律法规的学习宣传教育，对于进一步增强人民群众当家作主的自觉性和积极性，增强干部特别是领导干部依法办事的能力和水平，起到了推动作用 如何贯彻落实十八届四中全会精神、进一步做好人大工作？袁观清要求，要通过专题讲座、党支部组织学习和青年干部读书交流会等方式组织开展好学习全会精神；要把依法治国精神全面贯彻落实到人大工作中，推动今年各项工作圆满完成，同时谋划好明年工作；要充分运用学习成果，不断提高依法履职的能力和水平；要加强对法律法规的学习，升华法治理念，提升法治认识，树立法治意识；要加大立法力度，带头守法；要加强对法律实施情况的监督检查，确保依法行政、公正司法；要坚决与违法行为和违法现象作斗争，维护法律尊严。 围绕学习贯彻十八届四中全会精神，会议提出三点意见，一是充分认识党的十八届四中全会的重要意义，深刻认识依法治国的必要性、紧迫性，自觉将思想和行动统一到中央和省委重大决策部署上来；二是按照省委统一部署和罗保铭书记提出的四点要求，迅速兴起学习全会精神的热潮，首先从两级党组做起，从各级领导干部做起，通过集中学习研讨等多种形式准确领会全会精神，学懂学透，入脑入心，机关各党支部要将全会精神和罗保铭书记的重要讲话精神学深学透，并自觉落实到人大工作实践，真正做到内化于心，落实于行；三是以全会精神为指导，统筹推进人大各项工作，省人大常委会及机关各有关部门要按照“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”的新“十六字”方针，进一步加强科学立法工作，进一步促进严格执法，进一步维护司法公正，进一步推进全民守法，结合人大工作实际，不断解放思想、创新实干，为全面推进依法治省、建设法治海南作出新的贡献。（
浅述人大在依法治国中的作用
内容提要：本文对权利和权力的关系进行了分析，对人民代表大会在依法治国中的地位作用作了阐述。认为我国是社会主义国家，我国的国体和政体决定了人民是我国的主人，我国的一切权力属于人民，人民行使权力的方式是人民代表大会，人民代表大会在依法治国中居于主导地位，发挥着重要的作用。并指出了制约人民代表大会在依法治国中发挥主渠道作用的主要因素，针对问题提出了改进措施，认为提高公民意识、平等意识、权利意识、法律意识；加强人大建设、改善人员结构，加强党的领导，善于将党的意志变成国家意志，才能更好地发挥人民代表大会在依法治国中的主渠道作用。 关键词：人大；依法治国；作用 依法治国是党的十五大提出的治理国家的基本方针，是邓小平理论的重要组成部分。九届全国人大二次会议又把这一方略载入了国家根本大法，使之成为宪法原则。标志着我国社会主义法制建设进入了一个新的历史阶段。人民代表大会在依法治国中，肩负着重要的历史使命，充分熟悉人大在依法治国中的地位作用，对发展完善人民代表大会制度，推进依法治国具有重要的意义。 一、依法治国是保障公民权利实现的根本途径 权利的保障，就是用法律来保障。权利是指公民的权利，权力是指国家的权力。如何用法律来保障权利以及如何对待权利和权力的问题，也就是如何对待个人权利与国家权力的关系问题。依法治国，公民权利就会高于并制约着国家权力，权力为权利服务。由于国家权力来自于公民权利的授予，从属于并服务于公民的权利，所以，它以保障和实现公民权利为自己存在的合理基础。依法治国，法自民出，就会依法治权，以权为民，公民依照法律法规去把握国家权力，使之为实现自身权利及利益服务。以权治国，，国家权力就会高于并支配着个人权利，可随意侵害甚至扼杀个人权利。以权治国，就会以权驭法，依权治民，法律不过是权力握有者统治人民，侵害和剥夺人民权利及其所体现利益的工具。因此，依法治国是保障公民权利实现的根本途径。依法治国，就是权利主体的公民为保护自身合法利益，依靠宪法及其所产生的法律，用自身权利去制约权力的一个基本特征。权利主体的公民，用所给出的一种公共权力去制约另一种公共权力，来达到以权利制约权力。依法治国，就是权利主体公民，用人民赋予的国家权力机关，控制国家权力，防止权力滥用，保障人权，保障公民权利和自由。这就决定了依法治国的主体只能是作为权利主体的全体公民，同时决定了依法治国的客体对象必然是国家权力。由于国家权力在分解使用中，都按层次、按类别、按要素具体化国家公职人员的权力，所以法制的重点客体对象也即把握着一定权力的国家公职人员。 法制的施行，不仅需要建立作为法制标准的法律制度体系，严格规定公民权利的内容和国家权力的范围及各自行使的规则，而且需要建立作为法制运行依托的体制架构体系，形成公民权利对国家权力的制约、社会权力对国家权力的制约和国家权力体系间制约的渠道和机制，使法制得以实现。 二、我国的政体决定了各级人大在依法治国中的作用 党的十五大告指出：“依法治国，就是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式治理国家事务，治理经济文化事业，治理社会事务，保证国家各项工作都依法进行，逐步实现社会主义民主的制度化、法律化”。我国是人民当家作主的社会主义国家。我国的“人民民主专政”的国体，决定了人民是国家的主人。我国宪法规定国家的“一切权力属于人民”，同时规定人民享有广泛的权利。在这里权利主体和权力是集于人民一身的。国体的这一规定，决定了我国依法治国的主体也必然是人民。由于我国目前尚处于社会主义初期阶段，现阶段人们的思想文化素质水平、生产力水平和物质条件的状况决定了全体公民还不可能直接参加行使国家权力，只能通过采取“代议制”或者“代表制”的形式，由公民选出自己的代表去行使治理国家和社会事务的权力。 目前，在我国法定的权力监督制约体系中，各级人大及其常委会居于主导地位。其主要原因在于，作为国家政体的人大制度与现代法治的核心精神要求完全相契合，即人民代表大会制度，它在权力结构安排和权力运行体制设计上，充分提供了公民权利向人民权力转化，并由人民权力对于人民所给出的治理国家事务的行政司法权力，实施有效监督制约的制度保证和体制条件。公民通过自己民主权利的行使，以直接或间接的方式依法选出自己的代表，组成全国和地方各级人民代表大会，行使立法权、对各方面工作的重大事项的决定权，并通过各级人民代表大会及其常设机关常务委员会依法选举、任命各级行政、司法机关组成人员，通过他们实施对国家事务的治理，同时通过各级人大及其常务委员会对各级行政、司法机关及其组成人员依法实施有效的监督，使之始终按人民的意愿行事，维护人民的权利及其所体现的利益。各级人大及其常委会作为人民这一法治主体行使权力的国家机关，在实施依法治国方略过程中始终处于主导地位，换言之，各级人大及其常委会在依法治国中的主导地位正是来自于人民在依法治国中的主体地位。人大及其常委会既是人民实施依法治国的具体承担者，又是人民实施依法治国的主要渠道，其在依法治国中的地位作用是其他国家机关不可替代的。 三、制约人大发挥作用的主要因素 由于历史和现实的种种原因，人大及其常委会的法定职能实际上还远未得到充分履行，相应的其依法治国主渠道作用也尚未得到充分发挥。原因主要有以下几个方面： 其一，作为依法治国主体的人民群众和作为依法治理重点对象的国家公职人员在总体上还缺乏现代法治所必要的主观条件——公民意识。所谓公民意识，是指公民个人对自己在国家中的政治地位和法律地位的自我熟悉，主要包括以下几个方面：一是人民当家作主的意识，这是公民意识的灵魂，是公民对于治理国家事务的参与意识和政治热情的思想根源。由于旧中国留给我们的封建专制传统比较多，民主法制传统比较少，我国公民现实的或潜在的与传统政治文化相适应的附庸意识、奴性意识还远远大于法治国家所需要的自主意识、主人意识。与这种奴性意识相伴生相依存的则是专制意识，它集中表现为一些官员身上的家长意识和个人专断作风。在这种意识支配下，其人民公仆意识和自觉接受人民监督的意识就很难确立，在依法治国主客体的摆布上必然本末倒置，主仆易位，把依法治国运作成以法“治民”、“整民”，从而把依法治国引入歧途。二是平等意识，即公民在法律面前人人平等的意识，这是公民意识的基础，更是法制的基础。毋庸讳言，由于平等意识的薄弱，在政治生活领域尤其在执法和司法领域源于身份不同、职务高低而出现的不平等现象还相当严重。三是权利意识，这是公民意识的核心。权利是法的内核，公民若缺乏权利意识，则产生不了对民主政治的渴望和对法的需求。随着社会主义市场经济的确立和发展，人们的权利意识虽然逐渐萌发起来，但其与法治社会的要求相比仍有不少差距。四是法律意识，或者叫法律信仰，它是形成公民社会进而形成法治国家的又一主体精神要件。在现实社会中，我国公民包括领导干部在内对法律还缺乏必要的信仰，相反权力崇拜、权力万能的观念还根深蒂固的存在。 其二，各级人大及其常委会组成人员的整体素质还不是很高。近年来，各级人大及其常委会的自身建设有了长足的进步，但总的来看整体素质还不是很高，在一定程度上 制约着依法治国主渠道作用的发挥。主要在于，人大常委会组成人员中，大多数是从其它机关退下来的老同志，这些同志具有丰富的实际工作经验，这是做好人大工作的很好的基础条件。但也有其弱势，一是由于是从其它单位的领导位置上退下来的，因此一些人往往把到人大工作看成是退居到二线，轰轰烈烈干工作的激情有所减弱。二是人大常委会人员的组成，考虑方方面面的因素多，考虑人大工作所必需的参政热情、议政能力、专业知识和法律知识等所具备的综合素质少，从而使常委会法定职权的行使受到影响。 其三，人大监督职能不到位的状况仍较严重地存在。在人大制度中，监督权是人大诸多职权的核心。依法治国，归根到底要体现在人民依照宪法法律，通过人大及其常委会对行政司法机关及其工作人员的监督制约上。然而，目前人大监督职能不到位，监督不力的状况仍是一个比较突出的问题。这一问题之所以存在，除了目前政治体制改革相对滞后，人大职能完全不到位的客观条件不成熟外，监督主体在思想观念和精神状态方面存在问题也是一个重要因素。我国自古崇尚的“中庸”、“和为贵”的处世哲学，至今仍影响深远，在很大程度上影响着人大监督职能的正常履行。另外，一些从事人大工作的同志往往怕监督力度大了伤了“一府两院”的人，从感情和个人私利出发，在监督工作中避重就轻，避重就虚。因为上述诸多因素的存在，一些更带有实质性的强制性的监督形式，如质询、特定问题调查、罢免等，还难以得到采用。近年来一些地方人大常委会尝试采用了比上述强制性监督形式较为平和、弹性较大、可以灵活把握的监督形式，如执法检查、述职评议、执法责任制和错案责任追究制、法律监督书、审议意见书等，使人大监督工作取得了新的进展。但在实施中较普遍的存在缺乏法律和制度规范，随意性、盲目性较大的问题。而且在一些诸如执法检查、执法责任制等形式的运用中如不能准确把握监督的特定指向，往往会造成监督对象的错位，使监督行为雷同于行政司法行为，使权力机关变成“第二政府”。 其四，党组织与同级人大、政府的关系尚未完全理顺。目前个别地方仍存在着党政不分，以党代政的现象，不仅在相当程度上影响着人大职能作用的发挥和人大权威的树立，而且影响着依法治国的正常开展。要确保人大依法治国主渠道作用的发挥，就必须进一步改善和加强党对依法治国的领导，理顺党政关系。邓小平同志指出：“某些同志的以党治国的观念，就是国民党恶劣传统反映到我们党内的具体表现”。“以党治国的国民党遗毒是麻痹党、腐化党、破坏党，使党脱离群众的最好办法”。 四、加强人大建设的主要措施 一是加强宣传，提高对人大的熟悉和意识。地方各级人大常委会通过对宪法、法律以及人大制度的深入宣传，提高公民重宪政重法制以及重权利重义务的熟悉，在人民群众中树立依法治国所不可或缺的公民意识，从而提高公民和各级行政人员对人大制度的熟悉，增强人大意识。使其善于通过人大行使自己的民主权利，监督各级官员依法行政，保护自己的合法权利。同时，要通过普法和民主法制的宣传教育，通过对被任命干部的法律培训和考试，使各级干部牢固树立宪政意识、公仆意识，使其明确熟悉依法治国首要的是以宪治国，树立人民权利至上，人权与公民权利神圣不可侵犯的思想，使其熟悉到自己的职务和权力是人民给的，是人民选举出来为人民治理国家事务的公仆，必须接受权力机关的制约和接受人民的民主监督。 二是科学安排人大及其常委会人员组成结构。改变这种状况，首先要改变把其它机关工作时间较长、年龄偏大的领导人员安排到人大工作的单向流动的习惯做法，形成党委、人大、政府干部双向合理流动的局面，同时注重从基层选拔年富力强的干部进人大领导班子，并适当选调大专院校毕业生到人大机关工作，从而形成常委会组成人员和机关工作人员合理的年龄结构和知识结构。其次要着力抓好常委会组成人员的培训学习，采用建立常委会中心组学习制度、举办专题讲座、安排组成人员到大专院校参加轮训或进修以及鼓励自学等形式，不断提高其政治思想理论、法律知识和专业知识水平，进而提高常委会的整体素质，以适应依法治国的需要。 三是坚持原则，依法监督。解决不敢监督的问题，一要通过对法治的基本精神和人大工作基本知识的学习，纠正在人大监督问题上的错误观念，使从事人大工作的同志熟悉到，在属于人大监督范围的原则问题上决不能搞“中庸”、“和为贵”那一套。要敢于对违法的和违反人民利益的行为进行监督，旗帜鲜明地支持遵纪守法和符合人民利益的行为，要不怕得罪人，敢于碰硬。二要建立以选民评议代表、选民和代表评议常委会为主要形式的监督制约机制，对代表职务虚位和常委会职权无为进行监督纠正；三要对地方各级人大创造的一些新的监督形式进行总结、规范，使之不断走向制度化、法制化。 四是切实加强党对人大的领导。党的十五大告指出：“共产党执政就是领导和支持人民把握治理国家的权力，实行民主选举、民主决策、民主治理和民主监督，保证人民依法享有广泛的权利和自由，尊重和保障人权。”党的十六大告指出：“共产党执政就是要领导和支持人民当家作主，最广泛地动员和组织人民群众依法治理国家和社会事务，治理经济和文化事业，维护和实现人民群众的根本利益。”要深刻理解这些论述，坚持通过将党的主张经过法定程序变成国家意志，再由国家权力机关、行政司法机关按法定程序有效运作的方式来实现和维护人民群众的根本利益。其次，在实践中，要认真贯彻“三个代表”重要思想，体现立党为公，执政为民，以最广大人民的根本利益为根本出发点和落脚点，使党的十五大、十六大关于党的执政的论述真正得以落实，从而在党的领导下更好地发挥人大在依法治国中的主渠道作用。 依法治国的核心在于发挥人大作用 改革开放以后，我国始终坚持经济体制改革与政治体制改革两手抓的方针。早在上个世纪的80年代，邓小平先生就已经提出党政分开的政治体制改革主张。近些年来，人们之所以对政治体制改革反映强烈，根本原因就在于政治体制改革没有触及到核心问题，无论是党政分开，还是党政合一，都不是中国政治体制的核心问题，温家宝总理所说的以党代政才是我国政治体制改革的根本性问题。所谓以党代政，从本质上来说，就是否定或者弱化国家的政治体制，以党委领导取代国家的行政管理。 我国宪法规定的人民代表大会制度，是国家的根本政治制度。坚持人民代表大会制度不是否定党的领导，更不是淡化国家的行政体制，而是要在人民代表大会制度的监督之下，国家机关各司其责，相互配合、互相监督，党的领导作用应当体现在尊重宪法和法律之上，执政党依照宪法和法律规定的程序，领导国家机关及其工作人员。执政党通过组织选举各级人民代表大会的代表，组成强有力的人民代表大会，依照宪法和法律规定对行政机关和司法机关实施监督。 然而在现实生活中，由于忽视了人民代表大会制度的作用，结果导致政府滥用权力的现象时有发生。为了有效地约束政府机关，执政党强化各级党委的作用，由各级党委决定重大事务而不是由人民代表大会决定重大事务，这就导致各级地方出现了权力的绝对化和权力过分集中的现象。 推行政治体制改革，首先要理顺党政之间的关系，强化执政党对人民代表大会的领导和监督作用，而不是在人民代表大会之外，以执政党的名义取代或者影响政府的行政工作。国务院总理温家宝提出改变“以党代政”的思路，实际上就是希望执政党改变自己的执政方式，通过人民代表大会而不是直接以执政党的名义干涉行政工作。 改变以党代政的现象，不是改变我国的宪法体制，相反地，是为了更好地维护我国的政治体制，巩固共产党的执政地位。以党代政的核心，是执政党没有在宪法和法律的框架内，充分发挥人民代表大会的作用，没有充分依靠人民群众，实现人民当家作主。解决以党代政的问题，实际上是要改变共产党的执政方式，节约国家行政管理资源，建立更加精简高效的执政团队。 党政分开的改革思路，是我国改革开放初期政治体制改革的有益尝试。党政分开首先要求各级党委不要干涉政府机关的工作，但是党政分开并不意味着在国家机关之外，建立单独的领导机构。执政党完全可以依靠人民代表大会制度，选举产生充分体现党的意志的政府官员和司法官员，并且让他们严格依照宪法和法律的规定落实党的各项方针政策。 完善人民代表大会制度也不是党政合一。人民代表大会制度要求各级人大代表都必须充分听取选民的意见，体现选民的意志。执政党推选的候选人只有经过选民检验之后，才能担任人大代表，或者成为各级政府的官员。执政党是否具有执政能力，关键就在于是否能够经得起公众的选择。如果执政党推选的候选人得到了选民的肯定，那么执政党就可以通过人民代表大会充分贯彻自己的意图。 完善人民代表大会制度，首先要改革我国人大代表的选举制度，建立公开竞选机制。只有建立公开透明的直接选举制度，让人大代表直接对选民负责，人民代表大会制度才能发挥作用，我国的政治体制才能符合社会发展的需要。 要想扎实推进我国政治体制改革，还必须制定具有可操作性的法律规范，从而使我国政治体制改革的每一项政策总能落到实处。 |
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