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人大对司法行政执法机关进行监督是法律赋予 的权力，同时也是人大自身的工作职责。法律监督在推行民主政治实现法治社会的历程中尤为重要，也是当今构建和谐社会的关键所在。近年来，人大的法律监督可谓 在继承中发展，在探索中前进，在规范中创新。真正体现了国家权力机关的监督效能受到了人民群众的信任和崇敬。但由于经济与社会矛盾的凸现，在法律监督方面还存在一些问题，就此作如下探讨与思考，供参考 。 一、现状及成因 1、监督制度严重缺失，不健全不统一，柔弱性较大。主要表现在法律监督的权力没有强有力的保障，相关规定太原则化，缺乏确切的法律依据和 程序，在具体工作中无章可循难以操作，近乎无序监督和无保障的软监督。 其根源就在于法律赋予人大监督权的同时，并没有规定对监督 应当产生的法律后果予以保障。而这种状况反映在现实中，就体现为人大监督更多的是靠政治影响，达到监督的效果，而不是依靠法律制度来保障 监督权利的落实。人大的许多方面都存在着类似困境， 如质询权、人大审议“一府两院”工作报告权等，质询的后果是什么？工作报告没在人代会通过的法律后果是什么？行使罢免权，罢免的法定条件是什么？显然，监督制度的欠缺，使权力的行使往往成为一种形式，而不得不通过政治层面寻找监督的位置。 2、认识欠缺，知情不够，监督力度较小。主要是认识上的问题，首先体现在人大自身不能正确认识人大监督的重要性和必要性有不作为的消极现象，认为自己像表决器，没有主观能动性，只能被动地例行公事。其次是被监督对象存在特权思想及认识的偏差，一些司法机关和行政执法单位认为人大的监督不是法定程序，没有法律效力，只是谈谈说说而已。再次，广大群众和部分机关单位对人大的法律监督不了解，缺乏正确认识，对人大法律监督的支持与配合不够，所以工作中付出过多，收效甚微。四是对被监督客体（单位）的知情权不够，不能做到知彼知已，全面掌握执法机关的情况，无法对症下药，导致监督工作强度不够 。 3、监督重形式，轻实效，随意性较大。一是地方人大法律监督的内容、监督的程序，法律规定都很原则。因此，在法律监督工作中往往只凭人大主观上对法律的一些原则的认识和理解来确定应该监督什么，怎样监督。主观认识和意志的强弱，就决定了监督水平的高低和监督职能的发挥，甚至可以这么做，也可以那么做，可以做，也可以不做，虽然监督花样繁多，但不乏困境处处。二是监督大多偏重于搞检查、视察、开座谈会等形式，对发现的问题不能一追到底 ，不能进行深层次的实质性监督。 4、人大机关自身建设落后，人员过渡性强，监督资源溃泛。其一各地大都 把年龄偏大或临近退养人员安排到人大任职，一些到人大工作的领导也把这看成是一生工作的最后一站。由于人员过渡性强，这就容易形成一种欲干不能、欲罢不忍的心理状态，使人大机关缺乏应有的生机和活力。其二人大常委会组成人员基本没有法律专业人员，内设法律机构不健全，专委会不专，大大制约了监督工作的有效开展。就主要从事人大法律监督职能的机构来说，省以上人大才设有法律委员会，省以下（市县）人大只有法制工作委员会，名曰委员会，实际没有会，只有瘳瘳数人维持正常工作而已，这些人当中，法律专业人员更是瘳瘳无几，甚至没有，已远远不能适应工作和社会发展的需要，导致重大涉法问题无法合议，不得已而走过场，无法甚至不能监督，造成不作为或无法作为的被动局面。 二、建议及思考 （一）努力提高认识，改善监督方式 正确认识人大的监督与司法机关独立办案的关系。我国的“司法独立”是建立在党的领导、人大及其常委会依法监督之下的“独立”，是切实保证人民当家作主前提下的“独立”，因此，人大的依法监督与司法独立是统一的、并不予盾。司法、行政执法机关不能把人大的依法监督当成“无谓干预”或“额外负担”， 更不能以“独立”为借口而摆脱党的领导，拒绝人大及其常委会的依法监督，人大及其常委会更是要寓监督与支持之中，促使司法机关公正司法，执法机关依法行政，严格执法。 正确认识人大法律监督的独特性和必要性。从当今体制看，人大对司法机关的监督是保证公正司法的关键，作用举足轻重，如果人大不监督或无法监督，司法部门就有可能成为“独立天地”或天各一方的另类世界，就连司法部门之间相互制约，内部制约的一点监督作用也很难有效发挥。所以，人大的法律监督虽然是诉讼外的监督，但它是代表国家和人民的 最高层次的监督，是其他任何监督职能所不能代替的。 亟待改善具体监督方式。司法执法人员违法，其危害程序远比一般公民对社会的危害程序大，其特权在手，“反侦破”能力强，主观故意性大，所以，人大的法律监督务必要做到“稳、准、狠”。在监督方式上，应将过去被动 监督变为主动监督，将座谈、听取汇报式改为“纠问式”监督，坚持“谁主张、谁举证”的原则和“过错推定”原则，然后进行“裁判”，对行政执法单位要采取听证、 调查询问等综合方式进行。 （二）建立健全监督制度，规范统一监督程序 积极作为，完善保障人民代表参与监督机制。凡是宪法和法律规定的人大及其常委会的职责，人大及其常委会都应作为，如不履职不作为，就属于违法渎职，就应承担相应的法律或行政责任。在法律监督中要善于调动人大代表的力量让其参加，充分主动地发挥代表职能。同时，应完善联系机制，拓宽代表对司法执法的知情渠道；完善议案和建议督办机制，提高办理质量和实效，确保代表的监督意见落到实处；完善代表监督机制，促进代表依法履行职责 ，搭建代表履职平台。 建立人大常委会对“一府两院”规范性文件的备案审查制度。主要是人大常委会对下级人大作出的决议和本级政府发布的决定、命令和报备的政府规章、规范性文件进行审查，如发现与 法相违 ，或存不当，可以直接提出处理意见，对于超越职权 明显违法的，可以决定撤销或责令改正。通过此制度，以弥补对有关内容有而不备，备而不审、审而不查的弊端，以弥补本级政府和法检两院的决定或者命令即使出现错误也不能得到及时有效地纠正的弊端，以确保法制的统一实施。 完善信访工作制度，加大信访 办理力度。信访工作是反映人大工作的一个窗口，是联系人民群众的纽带，也是人大进行监督具体案件的主要来源，至关重要。所以必须坚持信访处理分级负责，归口办理，限期办结，及时回复的原则；要建立人大接待处理人民群众申诉、控告工作制度与协调联系会议制度，规范信访案的受理、批办、转办、督办、回复、报结等工作程序；要加大对信访案的督办力度，与个案监督、工作审议、人事任免密切结合起来，完善相应措施，使信访工作步入规范化、有序化的良性运行轨道 。 建立健全、严格执行司法 执法机关立案情况报告制度和重大事项报告制度，充分保障人大的知情权和备案审查权，以便更好更有效地行使监督 。 建立法律监督规则，规范统一的法律监督工作程序。应体现 好有关监督的实体和程序规定的连续性、统一性，避免监督工作中出现方式的零乱和依据的盲区，以便实际操作并有效实施。 （三）严格做到“三结合”，切实加大监督力度 在司法监督工作中，要敢于监督、善于监督，大力促进司法公正，切实维护人民群众根本利益。 一要将人大监督与司法机关内部监督相结合。通过人大监督启动推进健全司法机关内部监察、督察等制约机制，使公检法司机关内的监督制约形成闭合状态下的良性运行； 通过人大监督强化司法机关之间的监督，推动相互制约机制建设，尤其要强化检察机关履行法律监督职能；通过人大监督促进司法机关层级监督，督促上级司法机关严格履行对下级司法机关的监督职责， 防止下级违法上级庇护或上下级共同规避法律的现象发生。在行政执法监督工作中，通过人大对政府执法部门的监督，促进其内部监管职能的加强，监察、纪检部门职能的加强，对于违法、违纪的执法人员，要严格处置，严惩不待贷。对于故意庇护迁就或处罚不力的，要坚决依法追究该部门“一把手”或负有直接监管责任人的责任。 二要将个案监督与申诉控告工作和信访工作相结合。通过对群众的来信来访案件、对常委会领导批办、上级转办案件、司法机关报送备案审查案件的分析、梳理，以发现具有典型意义和监督价值的案件。同时，要关注人大代表就案件提出的议案、建议、批评和意见，以及人大在开展视察、检查、调研和评议活动中发现的案件。 三要严格把好人事任免关，将监督案件与监督人相结合。由人大任免的人员，必须在任免前由人大严格按法定程序进行考察，对不符合条件的人员不予通过。同时透过案件监督发现问题，对有重大工作失误、错误及枉法裁判的人员，要督促司法机关按照内部的错案责任追究制度追究其责任，属于人大任免的干部（包括政府组成人员），应撤销或免去其职务。 （四）加强临案听审听证工作，努力维护执法公正 人大法律监督必须设及具体案件（个案），否则，监督将是空洞无物，华而不实，没有实际效果的监督。人大只能泛泛听取“一府两院”的工作报告和搞搞调查，提提建议，做一般性的执法检查而已，结果是蜻蜒点水，触及皮毛，不足以对司法及行政执法机关实施有效的制约。个案监督，一般是事后监督，临案听审一般是事前事中监督，在个案监督和临案听审中如发现司法行政执法单位或人员有违法问题的要采取法律监督书、意见书等方式令其纠正。如属人大及其常委会选举或任命的人员，则必须运用人事罢免责任追究等强硬手段，维护司法公正，惩治司法执法腐败。 （五）加强队伍建设，整合监督资源，减小监督成本 为了使法律监督更合法更有效，必须在人大常委会内部 建立健全固定的专业机构，充实法律专业人员，调整机构职能。首先应在地市以上人民代表大会中设立法律委员会，主要负责人代会和常委会有关法律事项的研究审议把关；同时，须健全各级人大常委会法制工作委员会，吸收具备条件的法律专业人士为委员，做好日常监督工作，成为名符其实的委员会，一改“工委”实是“工作组”的状态。其二，要在人大常委会组成人员中增加法律专业人员，同时增选各工委副主任为同级人民代表，以便于加强常委会及其工作机构的法律监督职能，提高监督水平；其三，应把政府监察、审计机关的职能划归人大常委会的相关工作机构行使，向常委会直接负责，以解决政府内部监督机制不顺的弊端；其四，要设立信访办理机构，负责对人民群众和机关单位的来信来访申诉控告事项的办理解决； 其五，要注重“精简实效”，保持各工委的相对独立性和自主性，让其充分发挥职能，使日常监督行之有效，提高整个工作效率。 在工作中，应尽量本着减少监督成本的原则，以求投入最少的人力、物力、时间取得最大的监督效果。只有这样，才能真正代表最先进的生产力， 代表先进法律文化的发展方向，才能代表最广大人民群众的合法利益。 |
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