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1979年，五届全国人大二次会议通过了关于修正宪法若干规定的决议和修订后的地方组织法，决定在县级以上各级地方人大设立常委会，作为地方国家权力机关的常设机构。30年来，地方各级人大常委会依法履行宪法和法律赋予的各项职责，在立法和监督等方面做了大量工作，取得了很大的成绩。特别是在司法监督方面，成效也很显著。然而如何切实有效地实施监督，保持人大监督与司法独立之间的平衡，做到既不失职，又不越权，是一个非常值得研究的课题。这就有必要对地方人大及其常委会司法监督工作中的问题加以分析，以便更好地改进工作。 一、监督主体方面 在各种监督主体中，代表大会和常委会是最重要、最权威和最具制度化的监督主体。2007年监督法施行后，在规范统一地方人大常委会监督工作方面产生了积极作用，但其只规范常委会，而没有涵盖地方人民代表大会，因此，目前的监督法只是“常委会的监督法”，立法上缺失“各级人民代表大会监督法”。代表大会作为监督主体，如何更充分地发挥职能还留有空间，实践中，地方人大的司法监督必然会有局限性。监督法第六条规定，各级人大常委会行使监督职权的情况，应当向本级人民代表大会报告，接受监督。但由于在立法上缺失代表大会为主体的“各级人民代表大会监督法”，代表大会如何监督常委会在实践中不好落实，这也导致代表大会对常委会的履职监督不够。 此外，在立法层面上，代表大会的工作机构——专门委员会没有完整的监督权，只有提意见和建议的权力。因此，在实践中，无论是在代表大会会议期间，还是闭会之后，有关专门委员行使司法监督的权力都是不够的，对代表大会开展司法监督工作不利。 人大的信访机构处理涉法涉诉信访中，也涉及到了对司法工作的监督。实践中，人大信访机构职权扩张的现象较为突出，特别是一些地方人大的信访机构在处理涉法涉诉信访时的一些做法缺乏法律依据，不符合信访的职能。 二、监督内容方面 人大的监督从内容上来说，理论界通常认为包括工作监督和法律监督两个方面，因而，人大的司法监督也包括这两大方面。法律监督是指对宪法和法律实施情况的监督，人大对司法进行法律监督主要是对其是否严格执行宪法和法律的监督，一旦发现它们违宪或违法，则予以纠正。工作监督是指人大对司法机关、司法人员全面工作情况的监督。由于司法机关、司法人员的工作内容很大程度上是执法，因此工作监督也在某种程度上包含着法律监督。所以，法律监督和工作监督二者的界限并不明显，也难以完全划分清楚。 目前人大司法监督的内容还不够深入全面，人大的司法监督较多地放到司法人员个人的执法方面，司法监督的内容涉及司法人事、财政方面的内容较少，除此之处，司法监督的内容也不能仅限于此，还应当包括对司法制度、司法政策的监督，以及司法能力建设的监督。 对司法制度的监督，即监督司法制度运行是否良好、是否存在需要改进的问题等，目前地方法院由于是按照行政区划设置的，在人、财、物上受制于地方，受地方的干预比较多，法院的地方保护主义影响国家法制的统一。对此，人大应当通过行使监督权，监督、支持司法机关严格依法办事，帮助他们排除非法干预。 对司法政策的监督，即监督司法机关在执行法律过程中是否积极服务于国家的根本任务，是否围绕维护稳定、发展、繁荣这个大局适时调整司法政策，如果发现司法政策与国家根本任务结合不紧密，甚至相脱节，人大就可以监督司法机关采取措施调整司法政策，必要时可以就当前司法工作重点作出决议。 对司法能力建设的监督，主要是对司法机关行政保障工作的监督。包括司法机关的经费、预算批准、司法人员的编制、职位设置、职务任免、工资制度等。从国外的情况来看，议会对司法控制，主要是从任免、撤销司法人员职务等权力来源的角度入手，以及对司法机关行政事务的控制，如经费、装备等后勤保障方面。如果人大的司法监督不能从人事、财政等方面下手，就难以保障监督的效果，难以达到监督目的。 三、监督程序方面 从宪法的规定来看，宪法赋予人大常委会的监督权是充分的，也可以说是足够强大的。实践中的突出问题是监督程序不够完善，缺乏严密并具可操作性的程序，而各地方在实践中的做法又不尽一致，很大程度上制约了人大监督优势和作用的发挥。 一是宪法、组织法有关人大监督的规定过于原则，人大监督权涉及的一些重要领域缺乏法律规范，对人大行使监督权的形式和程序、监督对象违法行为的法律责任和处置方式等都缺乏可操作性的规定。如：代表大会听取和审议“两院”报告后，报告不被通过时的法律后果、责任追究、整改措施、相关工作的落实和组织等内容均不明确。二是法律条文操作性不强，或法律规定本身与现实脱节，因此无法执行到位。人大司法监督的依据是宪法、组织法、监督法等法律以及地方性的条例、规定。由于宪法是原则大纲，组织法、监督法等也比较概括，都缺乏实际操作性。如：监督法对于听取专项工作报告、执法检查当中发现的“类案”，如何界定为“类案”，如何监督、具体交办、处置程序均不明确。 监督法第35条规定：全国人大常委会组成人员十人以上联名，省级人大常委会、自治州、设区的市人大常委会组成人员五人以上联名，县级人大常委会组成人员三人以上联名，可以向常委会提出对本级“两院”的质询案。但如果该质询案是一个具体案件的话，是否进入到在会议上答复的程序，如果在专门委员会会议上答复，是应当就事实审答复，还是就法律审答复，这些都应当明确。 此外，涉及各部门的专门法律法规，也有不少比较原则、抽象，人大在监督相关部门贯彻实施这类法律法规情况的过程中，如何监督、监督什么、怎样评价，同样缺乏规范统一的标准，因而监督难免有不到位之处和存在局限性。 四、监督手段方面 人大的司法监督用好用足法定的监督手段不够和刚性不足，导致监督效果不佳。实践中，人大司法监督运用最多的手段就听取审议报告、执法检查等两三种，而特定问题调查、规范性文件备案审查、询问和质询、撤职案的审议和批准、罢免等手段则很少用或从来不用。这种实际运行当中“有而不用”的监督方式，明显反映出手段运用不够，监督刚性缺乏的倾向，这也是监督不力的根本原因。 从常用的几种手段上看，监督法对执法检查的结果，作了两方面的规定：一是对所检查的法律法规实施情况进行评价，提出执法中存在的问题和改进执法工作的建议；二是对有关法律法规提出修改完善的建议。但由于准备不充分，时间安排紧等因素，人大每年的执法检查、调研、视察等，很多不够扎实深入，对司法的监督和推动也很有限。另外，由于缺乏专业人才、对法律研究不够，或者掌握实际情况少而无法看出法律法规存在的问题，也影响了通过执法检查进行司法监督的实际效果。 听取专项报告是一种利用会议形式进行监督的手段，只有在会议上充分发表审议意见和建议，才能有利于司法机关发现问题和改进工作。可惜的是，由于事先掌握情况少，会上不能或没有充分发表审议意见，或抓不住重点和关键问题，审议意见和建议的针对性不强，使监督效果也不理想。 此外，执法检查、听取汇报、调查、视察后形成的审议意见、整改意见、决议决定，必须要依法按程序跟踪检查是否落实到位，不到位的要督促其到位，最后到不了位的要依法处理。但目前对于这些环节的督促、纠正、处理都不到位，影响了这几种监督手段的作用发挥。 针对上述四个方面的问题，笔者认为，可以考虑从以下几个方面进行制度上的改进和完善。一是从立法层面对人大司法监督体制进行的完善，制定各级代表大会的监督法；二是进一步明确和厘清代表大会同常委会、专门委员会的监督权界限；三是充分发挥专门委员会的作用，在法律框架内，对于专门委员会同信访工作机构在处理监督司法的工作时，进行职能分工，更好地进行工作衔接；四是从微观运行机制上加强人大机关建设，给予更大的财政支持和人力保障等。笔者深信，地方人大常委会设立30周年是一个新的历史起点和机遇，随着社会主义市场经济的不断发展，改革开放的不断深入，依法治国方略的有效实施，地方人大的监督以及对司法的监督不是一件“应当”的事，而是一件“必须”的事，且会更加地深入、完善、有效，必将对发展社会主义民主政治，构建和谐社会，建设法治国家发挥更大、更深远的作用。 （作者单位：山西省人大内务司法委员会） |
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