农村土地股份合作模式：潜在问题及对策——以“龙头企业+合作社+农民”模式为研究对象

近年来，我国土地流转规模逐渐加大，“2007年全国农村土地承包流转总面积为6372万亩，仅占家庭承包耕地总面积的5.2%。截至目前，全国农村土地流转面积已达1.5亿亩，超过全国承包耕地面积的12%。”①我国土地流转的承接主体呈现多元化态势，越来越多的工商企业、农民专业合作组织等较大经济规模的经营主体参与土地流转的承接或合作经营。各地在土地流转模式方面进行了大量的探索，使得土地流转模式也呈现多元化态势，土地股份合作模式即为这种农村土地流转的探索形式之一。所谓土地股份合作模式，是指农民以土地的承包经营权折合为股份，入股到一种新型的经营合作体中，与工商企业、农民专业合作组织等所持有的其他股份一起合并进行合作经营，以进行土地流转，实现土地规模化效益的一种形式。“龙头企业+合作社+农民”模式是土地股份合作模式的一个类型，能够集中反映土地股份合作模式的基本特征。这种模式为土地流转的深化及现代农业的发展开辟了一条新的道路，但在实践中也暴露出一些值得注意的问题，本文将“龙头企业+合作社+农民”模式作为研究对象，对农村土地股份合作模式存在的潜在问题进行一些探索性研究。
    一、“龙头企业+合作社+农民”模式的主要运作机制
    新兴的“龙头企业+合作社+农民”模式有别于其他股份合作社。其大致形式是在保持原承包关系不变的前提下，村集体以机动地经营权、农户以所承包的土地经营权、龙头企业以货币、农机具、技术或其他要素折合为股份组成合作社，实现规模经营，提高生产效益。“龙头企业+合作社+农民”模式在实践中的主要运作程序是：土地折股、设置股权、进行产权界定、明确分配方式、确定组织管理机构。主要运作内容是：村集体和农户以土地经营权折资入股；合作社用现代农业理念取代传统农业理念，用规模化经营和机械化作业取代分散经营，通过这些措施获得土地的较高效益；在组织机构方面，现代企业制度所蕴含的组织架构基本具备，包括股东代表大会、理事会、董事会、监事会等；在利益分配上大都采取“保底租金+盈余分红”的模式。
    “龙头企业+合作社+农民”模式是我国农业生产力和生产关系发展到一定阶段的产物。随着经济体制改革的深化，以家庭为单位的分散经营无法满足现代农业发展要求的弱点逐渐显露出来，使得现有土地制度的非均衡性日益突出，亟待进行完善和维持平衡发展。目前，土地制度已经由于外部利润的存在而处于一种典型的非均衡状态，土地制度的非均衡性导致与土地相关的各利益主体之间权益分配的不均衡。由于长期施行工业优先发展的战略和城乡二元经济结构，农民的权益保障在长期的经济发展中并没有获得充分的保障，通过土地流转提高农民权益保障的力度势在必行。目前，制度已经成为决定经济增长和农民权益保障的重要变量之一，因此对于经济增长和农民权益保障的预期将部分建立在制度创新和制度变迁的基础上。这种制度变迁必须能够充分发挥各利益主体的积极性，改变利益格局的不均衡状态，更加高效地进行资源配置。为此，必须找到一种既能保护农民利益，又能盘活存量土地资源，以适应现代农业发展要求的运作机制，这是由促进经济增长与维护农民土地权益的双重动因所决定的。
    作为土地股份合作模式的类型之一，“龙头企业+合作社+农民”的农村土地股份合作社模式正是为了适应政策环境的变化所做的制度变迁之一。这种制度变迁旨在通过改变土地生产活动中各利益主体的行为规则和交易规则，产生新的激励和动力机制，形成新的权益格局，推动以土地为基础的农业经济的增长。其主要的效果在于，通过土地产权流转部分缓解了农民对土地的依附，使得部分农民不至于因外出打工而将土地撂荒；使土地的集体所有权得到强化，重构了农村集体在产权上的主体地位，既有利于规范管理，也有利于实现农民的共同富裕和更好地保障农民的土地权益及其享有公共产品的权益；对于土地资源的优化配置，促进农村生产要素的合理流动和组合，推动土地的规模经营也大有裨益；这种制度变迁的最终效益在于农业生产力得到提高，使农业走上集约化的发展道路。应该说，无论是这种模式的内涵还是外在形式，都是为了适应制度创新所做的一种探索，其积极意义值得充分肯定。
    二、“龙头企业+合作社+农民”模式存在的隐形问题
    “龙头企业+合作社+农民”模式已经在不少地方进行了实践和探索，由于没有现成的模式和经验，所以必然存在有待完善的地方，也必然存在一些不可忽视的隐形问题，这也符合事物发展的必然规律。就当前的实际情况来看，对于“龙头企业+合作社+农民”的土地流转模式在发展过程中存在的问题，如果不加以注意，势必会影响土地流转的整体效果。
    (一)“龙头企业+合作社+农民”模式的风险防范机制不健全
    “龙头企业+合作社+农民”模式在实践中，为了促使制度的推行，实现土地连片，一般都有对农民保底分红和浮动红利的承诺，这种做法实际上是由企业承担了主要风险。然而“土地规模化经营带来的风险远大于家庭承包经营。这种风险主要来自于生产过程中不可预料的自然灾害、交易过程中市场供求关系变化导致的价格风险、规模经营中的契约风险。”②因此当合作社因经营不善而出现亏损，资不抵债，或因为自然风险无法实现经营收入等情形下，合作社对农民的承诺将很难兑现，入股农民的生存状态就会面临很大的不确定性。同时，土地有保障农民生活的功能。其“实现途径取决于农民对土地的直接生产经营活动，与土地使用权的享有密不可分”。③由于城乡二元经济结构的存在，我国城乡社会保障状况严重不平衡，农村社会保障体系还不健全，国家对农村社会保障的财政支出依然不能满足需要。当龙头企业的承诺无法兑现，很多农民就无力缴纳养老、失业、医疗等社会保险，国家的社会保障领域就将面临许多不确定性因素。从这个意义上说，“龙头企业+合作社+农民”模式的风险防范机制是有待健全的。
    (二)存在隐蔽性的农地非农化建设，导致农地严重流失
    土地入股后，决定土地用途的往往是企业。追求经济利益最大化是企业的天性，一些企业为了追求利益的最大化，存在强烈的将农用地用于非农建设项目的动机，以谋求“农转非”所带来的超额利润。其表现手法一般是借合作社之名规避法律，将大量已流转的土地开发为农产品加工、休闲农业、乡村旅游和乡村酒店等，农用土地转为非农用地，导致耕地的“非粮化”和“非农化”，农地严重流失。入股农民成为“农转非”的被动接受者。在这一过程中，一些地方政府既扮演管理者的角色又扮演参与者的角色，这必然使得地方政府在管理权限和经济利益方面都追求利益的最大化。为了吸引企业参与土地流转，一些地方政府不仅对企业改变土地用途的行为视而不见，甚至还规定企业接受流转的土地达到一定规模后可把一部分耕地改为建设用地。土地流转过程中，政府应该为保障农民的土地权益提供制度保障，以维护农民的合法权益，为土地承包经营权入股提供正常的运行环境。
    (三)农民难以真正得到土地承包经营权入股的全部权利
    土地是一种稀缺资源。要提高土地的产出效力，需要规模经济的支撑。形成规模经济的途径之一就是通过放开土地承包经营权，鼓励农民土地使用权的流转，以实现土地的规模效益。企业对已流转的土地进行统一规划、连片整理，实行大规模机械化生产，能不断降低农业生产成本，实现资源的优化配置。虽然实现土地的规模经营，能够大大提升土地收益，获得超额的经济效益，但是现实中农民难以享受到农地规模经营的收益。在实践中“有可能出现农民实际分得的股红收益与其土地权益价值不对等的倾向。”④其原因是，农民的土地承包经营权折资入股时，大多数农村土地股份合作社并没有按照现代企业制度的精神按股权份额给农民应有的分红回报。一般的做法是合作社与入股农民签订保底协议，即不管公司是否盈利，都要分给农民一定数额的红利，这种“保底红利”虽然给农民吃了“定心丸”，但却模糊了按照股权分红的概念，给公司以较低的数额进行分红(分红远小于依股权份额给农民的合理的长期回报)造成了口实。股权红利是由公司的经营状况决定的，而农民享有的与经营状况脱节的“红利”其实只是一种租金，在很大程度上仅是一种单纯的福利分配权。租金的获取是一个不需要与经营状况挂钩的概念，所以从本质来看，农民只是得到了最低的保障，而没有真正取得股权。农民入股分得的主要是租金，股利成分很小，这就容易掩盖另一个问题，即对于企业可能获得的超额收益，入股农民也难以充分享受到。
    (四)农地土壤质量遭到破坏，农民的长远利益得不到保障
    从实行“龙头企业+合作社+农民”模式的实践来看，一些“龙头企业+合作社+农民”模式的投资行为具有比较明显的短期化倾向，在缺乏有效监管的情况下，既缺乏保护和改善土壤质量的动力，也缺乏长远的规划。一些企业在接手土地以后，在缺乏长远科学规划的情况下，对土地进行大举改造，甚至修建道路、水渠、管线、厂房等设施。“有的农业产业化龙头企业在政府支持下追求农业形象，盲目扩大农地流转规模，热衷打造样板、塑造典型，超越实际需求修建高标准的生产道路、现代化养殖圈舍、仓储设施和绿化工程等，不仅耗用大量耕地，而且因改变土壤结构而难以复耕。”⑤这必然对土壤结构产生很大的副作用。原先的土壤结构、生态结构等被破坏后，再想要复耕就十分困难。这将带来一个很大的隐患，若干年以后，一旦“龙头企业+合作社+农民”的模式发生变化，一些农民就有可能面临土地无法种植的风险，进而带来一定的社会问题。
    三、“龙头企业+合作社+农民”模式的完善建议
    农村土地流转特别是土地规模经营是一个复杂的社会经济问题，包括“龙头企业+合作社+农民”模式在内的农村土地股份合作模式所存在的问题，亟待我们采取相关措施着力解决，不然很难实现土地流转的预期效果和进一步保障农民权益。
    (一)建立健全农村社会保障体系
    “土地家庭化分割经营，其核心价值在于以公平正义名义寻求农民的基本生存条件，并藉此维系社会主要是广大农村社会的长期稳定，而非最大程度发挥土地的效益价值。”⑥但目前，农村土地承包经营权的流转发展到一定程度后，在各种不确定因素的作用下，很有可能出现失地农民的社会保障功能弱化倾向。所以，农村土地承包经营权流转制度虽然初衷良好，但是在实践中必须以建立完善的农村社会保障制度作为可靠的依托，以弱化土地的社会保障功能。在建立和完善农村社会保障体系过程中，政府应健全法律环境，为农村社会保障体系的完善提供法律意义上的政策工具，并给予财政支持，加强管理和监督，加快建立覆盖面广、受益面宽的农村社会保障体系，在推动土地流转实现规模经营的同时，保障农民生活水平稳定，维持困难群众的基本生活。
    (二)规范基层政府和龙头企业的农地流转行为，控制土地用途的改变
    土地承包经营权流转从某种意义上说是各方求得利益均衡的过程，政府应公正地行使行政权力，维护市场秩序，充当公正的裁判者。正确定位基层政府的导向作用，既要坚持农业产业化和规模化经营的基本指向，又要加强土地用途监管，杜绝打着农地流转和产业互动的幌子对农用地进行非农开发和经营。对企业通过大规模土地流转进行非农业产业化的经营行为必须严格禁止。农村土地承包经营权流转后，在承包土地上进行的应该是直接的农业生产，而不是非农业的活动，土地承包经营权流转不得改变土地用途，用于非农建设。接受土地转入的合作社应受严格约束，不能改变土地用途。在合作社的设立、运行、终止的全过程中，政府应承担更多的监管职责，以维持合作社的稳定与持续发展，确保农地不流失，保证参股农民的权益。
    (三)充分重视农村剩余劳动力的转移问题
    发展现代农业，必须以解决农民的就业问题为前提。对于继续留在土地上工作的农民，应通过与公司签订合同条款将农民的“土地承包权出让人”和“农村土地股份合作社工人”的双重身份体现到农民权益的保护上，明确各方利益及其救济措施，将农民利益的保护上升到制度化层面。对于脱离土地的农民要提供就业帮助。农地股份合作制实行之后，有效解决农村剩余劳动力的转移就成为一个必须要解决的问题。地方政府一方面要加强对农民的技能培训，提高农民素质，组织劳务信息交流，扶持职业中介机构等；另一方面要利用地方政府的优势积极拓展农村剩余劳动力的就业信息来源和就业渠道，为农村剩余劳动力的释放创造更多的机会。
    (四)加强土地承包经营权入股中农民权益的法律保护
    目前国家关于农村土地承包经营权折资入股的规定不是很具体，主要体现在保护农民权益的价值取向不清晰。《农村土地承包法》第二章第五节第三十二条规定“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。”⑦但迄今为止，我国还没有一部专门规定农村土地财产权利的法律制度。没有法律保障的土地入股将使农民“土地承包经营权”向资本的转化无法真正实现，农民也难以对抗强势力量。目前亟待解决的就是将“农民土地入股”的方式进行法律化与规范化。加强并完善土地承包经营权入股的立法，实现社会权益的公平配置，进而保障广大农民的合法权益。必须进一步明晰土地承包经营权入股中农民的权利，对作为弱势群体的农民利益进行特殊保护，尤其对农民土地承包经营权入股权利进行细化规范，既要有保底的规范，也要按照现代企业制度的精神进行规范性分红。此外，应该考虑制定《农村社会保障法》和《农村社会保险法》，从法律的层面上规范农民享受公共产品的权益，建立农民规避风险的长效机制。立法的意义不仅在于实现社会保障制度的权威规范化，更在于实现社会保障责任的合理担当与权益的均衡配置。
    (五)加大对农村土地股份合作社的扶持力度
    农业生产比非农产业经营风险大，投资回报率低，机会成本高，还容易遭受自然灾害，致使生产不稳定，经营效益难保证。农村土地股份合作社的健康成长不仅仅是一个经济发展问题，也不仅仅是一个企业的存亡问题，它事关农民权益的保障。工商资本大举进入农业领域是一个快速提高劳动生产率、发展现代农业、实现专业化和规模化的便捷之路。但是，“如果现代农业的发展以农民的破产和边缘化为代价，那么这种现代化注定是一种失败的现代化”⑧。在稳定压倒一切的社会历史条件下，农业的社会效益远大于其经济效益，政府对于农村土地股份合作社的扶持是责无旁贷的。因此，在政策的完善上，应当以保障农民主体地位和增进农民权益为政策取向，建立土地流转保证金制度和土地流转风险基金制度，考虑到社会稳定的需要，保证金应由土地受让者缴纳。风险基金应该由政府财政和土地受让方共同出资，防止企业破产而损害农民利益，保障土地流转中农民的收益权。此外，还可以考虑利用农业发展银行的政策性贷款等项目增加对农村土地股份合作社的资金扶持，建立对“龙头企业+合作社+农民”模式的风险损失补偿机制，抵消一部分自然风险与市场风险的影响，并在农村积极发展相关的保险事业。