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财政部等四部委 2012年年底明确要求地方政府规范对融资平台公司的注资行为后，仍有部分地方将市政道路、公园等公益性资产和储备土地等以资本金形式违规注入71家融资平台公司，涉及金额544.65亿元。 靠财政性资金偿还债务的融资平台公司，今后不得再承担融资任务，相关地方政府要在明确还债责任，落实还款措施后，对公司作出妥善处理；对承担上述公益性项目融资任务，同时还承担公益性项目建设、运营任务的融资平台公司，要在落实偿债责任和措施后剥离融资业务，不再保留融资平台职能。对承担有稳定经营性收入的公益性项目融资任务并主要依靠自身收益偿还债务的融资平台公司，以及承担非公益性项目融资任务的融资平台公司，要按照有关规定，充实公司资本金，完善治理结构，实现商业运作。 具体到信贷管理方面，19号文规定，凡没有稳定现金流作为还款来源的，不得发放贷款。向融资平台公司新发贷款要直接对应项目，并严格执行国家有关项目资本金的规定。严格执行贷款集中度要求，加强贷款风险控制，坚持授信审批的原则、程序与标准。要按照要求将符合抵质押条件的项目资产或项目预期收益等权利作为贷款担保。 不过有关融资平台的清理整顿并非那么容易。尽管19号文下发之后，地方各级政府加强融资平台公司管理取得一定成效，但一些地方政府违法违规融资又有抬头之势，如违规采用集资、回购（BT）等方式举债建设公益性项目，违规向融资平台公司注资或提供担保，通过财务公司、信托公司、金融租赁公司等违规举借政府性债务等。为此，2012年12月，财政部等四部委联合下发《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》，明确要求对地方各级政府及所属机关事业单位、社会团体、融资平台公司违法违规融资或担保承诺行为进行清理整改。对限期不改的，依法依规追究相关责任人的责任。 然而即便如此，违法违规行为仍未被有效遏制住。在2013年年底发布的报告中，审计署指出，一些地方和单位依然在违规融资、违规举债。审计发现，部分地方违规通过BT、向非金融机构和个人借款等方式举借政府性债务2457.95亿元；地方政府及所属机关事业单位违规提供担保 3359.15亿元；融资平台公司等单位违规发行债券423.54亿元。更为尴尬的是，19号文下发后，仍有533家只承担公益性项目融资任务且主要依靠财政性资金偿还债务的融资平台公司存在继续融资行为；财政部等四部委2012年年底明确要求地方政府规范对融资平台公司的注资行为后，仍有部分地方将市政道路、公园等公益性资产和储备土地等以资本金形式违规注入71家融资平台公司，涉及金额544.65亿元。 迅猛扩张背后 按照官方的定义，地方政府融资平台公司是指由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体。 事实上，除了作为市场主体与金融机构等对接，地方政府融资平台此前承担着政府投融资的重要功能。由此，它也有了“亦官亦商”的称谓。 在前述资信评级公司公共融资评级部负责人看来，地方融资平台就是地方政府为实现债务融资功能、以企业（公司）为组织形式设立的特殊目的载体。地方政府通过财政拨款（包括资本金、财政补贴等）或注入土地、股权等资产，优化地方融资平台的资产负债表与利润表，使之具备可行的融资条件，从而放大财政性资金的融资规模，进而维持信贷周转。 而按照财政部财科所金融研究室主任赵全厚的说法，除却国家规定的而且也是规范有序的融资方式外，中国地方政府负债融资最为突出的创新点就是地方政府融资平台的出现，这也是中国经济转轨时期的特殊产物。他认为，1988年，国务院发布《关于投资管理体制的近期改革方案》，基本建设项目实行“拨改贷”，国家成立六大专业投资公司，各省级政府也相继组建了一批建设投资公司，这是融资平台的雏形。 尽管此后多次经历整顿，但2009年3月中国人民银行和银监会联合发布的《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》无疑将融资平台建设推至一个新的高峰。 该《指导意见》是在2008年金融危机全球蔓延的背景下出台的，旨在为4万亿投资提供地方融资配套需求。比如，当时鼓励地方政府通过增加地方财政贴息、完善信贷奖补机制、设立合规的政府投融资平台等多种方式，吸引和激励银行业金融机构加大对中央投资项目的信贷支持力度。支持有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道。 “过度竞争令部分商业银行放松贷款条件和贷后管理要求，使对方政府融资平台特别是市县一级的融资平台负债快速增长。”赵全厚称。有机构统计，在银行贷款相对宽松的情况下，区县政府融资平台雨后春笋般的增长，加大了政府信贷需求，推动了地方政府性债务的扩张。截至2009年年底，仅地方政府融资平台的负债余额就达到7.38万亿元。其中，平台贷款占当年新增贷款比重高达40%。而一些县级政府2009年通过融资平台融资规模数倍于其当年财政收入规模。 融资平台的大量出现正与政府财政管理体制、投资管理体制密切相关。由于长期以来受到事权和财权不匹配的影响，庞大的建设资金压力和自身财力之间的缺口迫使地方政府寻求更为稳定的资金来源，受制法律上的约束，变相的地方举债方式由此而生。有数据显示，2011年地方财政支出占全国财政支出的比重为84.9%，而与之对应的地方财政收入占全国财政收入的比重却只有50.6%。 PPP模式的空间 由于地方政府此前无法直接主动进行阳光化举债，因此绕道融资平台公司举债成为一种常态。但这却导致政府与企业各自的责任划分不清，融资风险也难以控制。从此次的《意见》来看，其对于融资主体做了明确界定，即政府债务不得通过企业举借，企业债务不得推给政府偿还，切实做到谁借谁还、风险自担。政府与社会资本合作的，按约定规则依法承担相关责任。 新金融记者注意到，此次《意见》是在新修订《预算法》的框架内为地方政府发行债券所作出的又一背书。除了坚决制止地方政府违法违规举债，它明确赋予地方政府依法适度举债权限。 从目前政策来看，地方政府举债的主体和规模还是有所限制。比如，经国务院批准，省、自治区、直辖市政府可以适度举借债务，但市县级政府确需举借债务的则应由省、自治区、直辖市政府代为举借。考虑到目前基层政府资金需求依然较大，受访学者认为，市县级政府仍有可能让部分地方国企承担部分建设职能。 实际上，为拓展地方融资方式，PPP模式也备受关注。按照《意见》的说法，要推广使用政府与社会资本合作模式（PPP 模式）。鼓励社会资本通过特许经营等方式，参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营。 有分析人士认为，《意见》明确将积极推广使用政府与社会资本合作模式，鼓励社会资本积极参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营当中，可减轻政府举债压力。为了吸引社会资本，地方政府可通过特许经营权、合理定价、财政补贴等事先公开的收益约定规则，使投资者有长期稳定收益。不过这涉及地方政府与社会资本在利益上的权衡，若在经济下行、项目收益下降的背景下，鉴于对地方政府让利不足的担忧，PPP模式要实现快速大规模推广在短期内可能还存在一定难度。 作者：韩启 地方政府融资平台设立和运行中的法律问题探析 http://wenku.baidu.com/link?url=GnHIuCCHRKfX7n7KP7rkap0FaftaTq8I9aTGDAK54qlLYeRHvoNfHjW09e9-FGSX0wyCz6lIX5k-asq4drP64o6XxPREoO4sXJg6y_cQY-q 兴仁巴铃重工区募集说明书
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