从审计报告中识别地方政府违规举债案例与基建投融资违规做法

受国务院委托，审计署审计长侯凯6月26日向十四届全国人大常委会第三次会议作《国务院关于2022年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》，提出一般公共预算与其他预算边界不够清晰、政府投资基金未按要求聚焦解决融资瓶颈、违规新增隐性债务、人为调节收入规模以及PPP项目不规范等问题。笔者总结梳理与基础设施投融资相关的方面，分析如下：

地方政府违规举债方面问题

1.违规组织和返还财政收入

一是通过“自卖自买”国有资产、虚构土地交易等方式虚增财政收入；

二是政府向亏损企业征收国有资本收益、征收过头税费或直接乱罚款乱摊派等，违规组织实现财政收入；

三是政府违规或变相返还税收或土地出让金。

四是以设立政府投资基金等名义向地方国有企业出借和转移财政资金。

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上述问题主要原因在于，地方政府财政收支与地方国有企业财务收支违规关联，进而实现财政资金与地方国企资金之间的统筹使用。

现实情况下， 主要包括一是政府将土地使用权或资产出让于地方国有企业，国有企业支付的资金是从地方财政支出的，或者地方国企因为买受国有资产而支付于地方财政的对价最终由政府返还于地方国企，最终地方国企并没有因为买受资产而付出成本，通过资金在财政与企业之间的流转，虚增财政收入同时做大地方国企资产规模。二是部分财政出资的项目存在资金缺口，为了推进项目，通过征收国有资本收益、各类税费和罚款等各类名目，将本属于地方国企的资金强制流转至地方财政，而地方国企的资金可能是特许经营权、矿业权或资产等转让所得，也可能是通过与社会资本合作引入的资金，甚至可能是银行贷款或定融资金。三是进入财政的资金，没有按照预算分类和用途支出去使用，通过返还财税收入和成立政府引导基金等形式，将资金转至企业。

2. 违规新增隐性债务

地方政府通过承诺兜底回购、国有企业垫资建设等方式，违规新增隐性债务。

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即本应由政府投资建设的公益性项目，地方政府转嫁于地方国企实施，地方国企为地方财政出资设立的企业，针对没有收益的公益性项目不存在投资逻辑和必要，其自身的经营性收入又不足以覆盖公益性项目投资，终将还是需要地方政府补足该部分公益性项目的建设资金，形成了事实上为政府垫资建设项目的底层逻辑。

除上述情况外，涉及以下内容的，极易被认定为隐性债务，需要在实操中做好理解和甄别：

▌在法定债务预算之外，直接或间接以财政资金偿还，以及政府违法提供担保等方式举借的债务。

▌依靠财政资金偿还或者提供担保、回购等信用支持的融资，政府出具承诺或担保性质的文件。

▌以国有资产为相关单位和个人融资进行抵押、质押以及以售后回租、售后回购等的方式变相抵押、质押。

▌以公益性资产或储备土地抵押、质押或注入地方国企，以预期土地出让收入作为企业偿债资金来源的融资。

▌PPP、政府投资基金、政府购买服务等，约定或要求由地方政府回购其投资本金、承担其投资本金损失、保证其最低收益。

3. 专项债违规问题

一是通过虚报项目收入、低估成本等将项目“包装”成收益与融资规模平衡；

二是专项债资金违规投向景观工程、商业性项目等禁止类领域；

三是违规挪用专项债资金；

四是虚报专项债券项目支出进度，导致资金结存未用。

地方政府专项债券源于2014年9月发布的国发（2014）43号文（《关于加强地方政府性债务管理的意见》），地方政府专项债券和一般债券都是地方政府合规的举债方式。按照《中华人民共和国预算法实施条例》，地方政府举债采取政府债券方式。没有收益的公益性事业发展确需政府举借一般债务的，由地方政府发行一般债券融资，主要以一般公共预算收入偿还。有一定收益的公益性事业发展确需政府举借专项债务的，由地方政府通过发行专项债券融资，以对应的政府性基金或专项收入偿还。

按照财政部和发改委联合发布的《地方政府专项债券投向领域禁止类项目清单》，地方政府专项债券资金投向领域全国通用禁止类项目清单如下：

（一）楼堂馆所。

1.党政机关办公用房、技术用房。2.党校行政学院。3.干部培训中心。4.行政会议中心。5.干部职工疗养院。6.其他各类楼堂馆所。

（二）形象工程和政绩工程。

1.城市大型雕塑。2.景观提升工程。3.街区亮化工程。4.园林绿化工程。5.文化庆典和主题论坛场地设施。6.其他各类形象工程和政绩工程。

（三）房地产等其他项目。

1.房地产开发。2.一般性企业生产线或生产设备。3.用于租赁住房建设以外的土地储备。4.主题公园等商业设施。

专项债券资金使用，坚持以不调整为常态、调整为例外。专项债券一经发行，应当严格按照发行信息公开文件约定的项目用途使用债券资金，各地确因特殊情况需要调整的，应当严格履行规定程序，严禁擅自随意调整专项债券用途，严禁先挪用、后调整等行为。专项债用途调整，由省级政府统筹安排，省级财政部门组织省以下各级财政部门具体实施。

专项债券资金已安排的项目，以下情况可以申请调整：

（1）项目实施过程中发生重大变化，确无专项债券资金需求或需求少于预期的； （2）项目竣工后，专项债券资金发生结余的； （3）财政、审计等发现专项债券使用存在违规问题，按照监督检查意见或审计等意见确需调整的； （4）其他需要调整的。

专项债用途调整应符合的原则：

（1）调整安排的项目必须经审核把关具备发行和使用条件。项目属于有一定收益的公益性项目，且预期收益与融资规模自求平衡。项目前期准备充分、可尽早形成实物工作量。项目周期应当与申请调整的债券剩余期限相匹配。 （2）调整安排的专项债券资金，优先支持党中央、国务院明确的重点领域符合条件的重大项目。 （3）调整安排的专项债券资金，优先选择与原已安排的项目属于相同类型和领域的项目。确需改变项目类型的，应当进行必要的解释说明。 （4）调整安排的专项债券资金，严禁用于置换存量债务，严禁用于楼堂馆所、形象工程和政绩工程以及非公益性资本支出项目，依法不得用于经常性支出。 

4. 财政暂付款未及时清理结算

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财政暂付款一般由财政临时出借给预算单位应急等，按规定不得长期挂账，应及时清理结算。财政部于2018 年要求严控规模、逐步清理；

一是部分地区暂付款长期不处理，并呈现连年增长趋势；

二是部分地区暂付款占用专项转移支付或专项债券资金，部分用于无预算、超预算政府支出；

三是部分地区通过财政暂付款违规向企业出借资金；

四是部分地区不得不从上级超预算额度调拨库款、由银行垫款或对外借款来维持基本运转。

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财政暂付款长期挂账的原因，主要是地方政府财力不足，急于实施和必须要支出的项目却没有资金来源，进而发生财政暂付款以借作支问题。需要在以后的年度中通过预算安排逐步消化。财政暂付款长期挂账也会导致一些实际已经形成的财政支出没有真实反映出来，财政收支、财政自给率、负债率等指标不能真实、客观、完整地反映。

PPP项目违规问题

1.入库环节审核不严

中介机构通过夸大预期收入、调减财政支出责任等方式虚假包装后得以入库，部分项目存在政府部门虚构财政财务数据的现象。

2. 履约环节不尽诚信

政府以承诺办理用地手续引入社会资本，但由于占用基本农田无法获得用地许可等，导致项目因土地未落实而停工停建或进度缓慢。

3. 建设运营环节不当推责揽责

政府将新城新区产业规划、城市运营等职能，与具体项目“整体打包”交由社会资本方实施，因远超社会资本方能力，大多半途而废。部分项目违规约定由政府方或当地国企负责运营，不当承担了应由社会资本方承担的风险。

4. 部分项目形成损失浪费

部分项目进展缓慢、停工甚至烂尾等，造成国有资产损失，违规建设会议场馆或景观工程等，造成损失浪费。

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“政府将新城新区产业规划、城市运营等职能，与具体项目“整体打包”交由社会资本方实施，因远超社会资本方能力”的问题，主要针对包含产业策划和城市运营的片区开发类项目，显然，是站在广义PPP的角度来识别政府与社会资本合作的问题。主要源于《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发〔2015〕42号）对PPP定义：政府和社会资本合作模式即政府采取竞争性方式择优选择具有投资、运营管理能力的社会资本，双方按照平等协商原则订立合同，明确责权利关系，由社会资本提供公共服务，政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价，保证社会资本获得合理收益。

狭义PPP项目的问题，归结起来，主要是如下几个方面：

一是项目实施方案、投资条件等与现行管理要求及负面清单有冲突和违背的情况，不在入库的准入范畴；二是在交易结构、风险分配和财政承受等方面存在瑕疵和问题；三是预测数据存在背离客观实际的情况。

很多项目在工可立项阶段没有对征地拆迁进行充分的论证和模拟，缺乏行之有效的征地拆迁计划，导致项目实施过程中征地拆迁不力，对项目实施造成了致命的影响，不仅增加项目公司前期投入资金的资金成本，也增加了施工单位现场人员、机械设备的额外费用。如果征地拆迁过程中涉及农用地转用、土地报证、规划调整等相关用地手续的办理，缺乏经验的政府部门或项目公司，最终可能导致项目土地合规手续直到项目竣工也不能办理下来，不仅会影响施工进度甚至影响了项目的资产确权和运营维护、绩效考核等。

保障性住房问题

1.虚报住房租赁市场发展试点任务量

中央财政自 2019 年以来，支持 24 个人口净流入、租赁需求缺口大的大中城市开展住房租赁市场发展试点。各地存在虚报租赁住房房源的问题。虚报方式包括将中介已出租住房等作为存量盘活房源、上报盘活量全部是房产中介已出租房源、“以间代套”、“以一报多”等。

2.违规利用公租房融资

政府持有的公租房按规定不得作为融资抵押物和担保物。部分地方政府刻意规避要求，将持有的公租房先以无偿注入、收益权转让等方式交给地方融资平台或国有企业，再由企业以固定资产或租金等收益权质押融资，部分地区通过伪造资料、重复申报等方式骗取套取资金违规用于平衡预算、补助不符合条件企业等。

保障性住房，是指政府为中低收入住房困难家庭所提供的限定标准、限定价格或租金的住房，一般由廉租住房、经济适用住房、政策性租赁住房、定向安置房等构成。这种类型的住房有别于完全由市场形成价格的商品房。目前，我们国家住房保障体系以公租房、保障性租赁住房和共有产权住房为主。其中：

公租房主要面向符合条件的城镇户籍住房、收入困难家庭，实行实物保障和货币补贴并举。《国务院办公厅关于保障性安居工程建设和管理的指导意见》（国办发〔2011〕45号）规定，“要加大政府投资建设力度，综合运用土地供应等政策措施，吸引企业和其他机构参与公共租赁住房建设和运营，多渠道增加公共租赁住房供应。政府投资的公共租赁住房项目可以委托企业代建，市县人民政府逐年回购”。保障性租赁住房主要解决符合条件的新市民、青年人等群体的住房困难问题，充分发挥市场机制作用，引导多主体投资、多渠道供给，坚持“谁投资、谁所有”。

保障性租赁住房主要利用存量土地和房屋建设，适当利用新供应国有建设用地建设。土地性质主要包括集体经营性建设用地、企事业单位自有土地（不补缴土地款）、产业园区配套用地（占产业园区面积比例不超过15%）、新供应国有建设用地。用地可采取出让、租赁或划拨等方式供应。允许将非居住存量房屋改建为保障性租赁住房，不变更土地使用性质，不补缴土地价款。商住地产开发项目可将保障性租赁住房作为配建条件纳入土地出让合同。

中央对符合规定的保障性租赁住房建设任务予以补助；非居住用地适用住房租赁增值税、房产税等税收优惠政策，用水、用电、用气价格按照居民标准执行。

国有金融企业违规开展业务

1.国有金融机构存在违规开展存贷、理财、信托、保险等业务，其中银行存贷业务违规问题仍较高发，多表现为变相高息揽储、存贷挂钩、贷款审查不严等。

2. 信托公司存在帮助实体企业实施粉饰报表、转移资金、隐瞒关联交易等违规行为。存在借主业之名行违规之实，通过设立形式合规的资产服务信托计划等，协助多家企业发放网络贷款，并违规将尽职调查、风险评价等实质审核环节外包。

▌来源：基房通