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作者简介： 王 艳 企业管理硕士、注册会计师、律师。南京睿立方投资咨询有限公司合伙人，中国技术经济学会投融资分会创始会员。长期致力于城建投融资领域的研究，并在政府投融资平台发展转型、国资国企改革、创新投融资（含PPP）等方面具有丰富的实践经验和研究成果。 许宏宇 经济学硕士、城建投融资领域专家。南京睿立方投资咨询有限公司创始人、董事长。国家发改委培训中心、中国投资协会、中国城市建设与投融资发展研究中心、中国经济体制改革研究会培训中心特聘专家、中社经略（北京）信息技术研究院智库特聘专家、中国技术经济学会投融资分会创始会员。福建、河南等省财政厅PPP专家，陕西省延安市、江西省九江市等市财政局PPP专家，河南省林州市、河北省沧县等城市政府常年投融资智库特聘专家。 摘要：十四五时期是加快我国经济高质量发展的关键时期，在经济承压背景下，“两新一重”成为稳增长促创新以及实施“双循环”战略的重要抓手。在当前地方财政收支平衡压力增大情况下，“钱从哪里来”是亟需解决的问题。8月份以来，监管部门连续发布REITs、县城城镇化专项企业债、信贷支持等多个文件，也旨在解决“两新一重”项目建设资金问题。 一、 经济承压，“两新一重”成为稳增长促创新重要抓手（一） “十四五”期间是我国加快经济高质量发展的关键时期 经过改革开放四十余年的高速发展，我国经济总量已稳居世界第二位，但自 2010年GDP增速达到10.63%高点以后呈现下行趋势，降至近年来增速7%以下水平，呈现出明显的L型，经济发展进入新常态。2019年，国内生产总值达到99.09万亿元，比上年增长6.1%。受疫情影响，2020年一季度GDP同比下降6.8%，二季度增长3.2%。在经济增速趋缓的背景下，党的十九大明确指出，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期。 “十四五”期间将是我国加快经济高质量发展的关键时期。我国经济发展方式将从规模速度型粗放增长转向质量效率型集约增长；经济结构调整将从增量扩能为主转向调整存量、做优增量并举；发展动力要从主要依靠资源和低成本劳动力等要素投入转向创新驱动。同时，我国将继续深化要素市场化配置改革，以提高全要素生产率为抓手，进一步激发全社会创造力和市场活力，推动经济发展质量变革、效率变革、动力变革。 （二） “两新一重”是稳增长促创新以及实施“双循环”战略的重要抓手 随着国内疫情得到有效控制、经济社会秩序有序恢复以及中央一系列稳经济政策的作用下，经济社会发展大局稳定。但是在当前国际疫情持续蔓延，全球经济增速放缓，中美贸易摩擦持续升级以及国内人口老龄化、经济结构调整等多重因素影响下，我国经济形势仍然复杂严峻，不稳定性不确定性较大。 面对上述风险和挑战，2020年政府工作报告提出积极扩大有效投资，重点支持既促消费惠民生又调结构增后劲的“两新一重”建设，即：加强新型基础设施建设，加强新型城镇化建设，加强交通、水利等重大工程建设。随后，“两新一重”成为政策扶持重点，截至8月底，发改、住建、交通等部门已在停车场、公路客运站、产业平台公共配套设施、污水、垃圾、居住社区等领域补短板强弱项、智慧化改造以及新基建等方面出台了一系列的政策。730政治局工作会议强调要加快形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。“经济双循环”要求对内扩大有效投资、扩大最终消费，对外提高产业链供应链安全性稳定性，鼓励自主创新。很显然，“两新一重”也是实施“双循环”战略的重要抓手。 （三）各地政府积极布局，加快推进“两新一重”项目建设 今年以来，中央及地方政府都在以“两新一重”为抓手，从制定相关实施方案，到发布项目清单，积极部署并加快推进“两新一重”项目建设。新基建方面，浙江、云南、合肥等地陆续发布新基建三年行动计划/实施方案（2020-2022年）。2020-2022年，云南省新基建项目共涉及704个项目，总投资规模超过3700亿元，合肥市将实施不低于200个新基建重点项目，总投资不低于2000亿元。湖南省发布“数字新基建”100个标志性项目名单（2020年），总投资563.78亿元。老旧小区改造方面，2020年各地计划改造城镇老旧小区3.9万个，涉及居民近700万户，北京市明确年内开工老旧小区综合整治项目80个，完成老旧小区综合整治项目50个，固定资产投资12.8亿元。交通方面，京津冀、长三角、粤港澳大湾区等重点城市群的城际铁路规划建设加快推进；水利方面，172项重大水利工程已累计开工146项，在建投资规模超过1万亿元。 二、 财政、货币等政策为“两新一重”项目融资保驾护航受经济下行、减税降费等影响，地方财政收支平衡压力不断加大。而“两新一重”项目投资规模大，投资周期长，如何为“两新一重”项目提供有效的资金支持和配套融资是关键问题。今年以来，系列财政、货币及资金支持政策为“两新一重”项目融资保驾护航。 （一） 财政政策：积极有为、提质增效 财政部认真贯彻落实“积极的财政政策要更加积极有为”要求，以更大的政策力度对冲疫情及经济下行影响，缓解地方财政压力。一是将财政赤字率从2.8%提高至3.6%以上，赤字规模比2019年增加1万亿元，达到3.76万亿元。二是加大政府债券发行力度，安排地方政府专项债券3.75万亿元，比2019年增加1.6万亿元。截至7月31日，地方政府已发行债券3.76亿元，其中一般债券1.29亿元、专项债券2.47亿元。三是发行抗疫特别国债1万亿元，截至7月31日已发行完毕。四是加大转移支付力度，中央对地方转移支付增长12.8%，新增财政赤字和抗疫特别国债资金建立特殊转移支付机制，6月底前已将具备条件的直达资金全部下达地方。 （二） 货币政策：从总量宽松转入结构性宽松 我国货币政策持续发力，金融部门加大逆周期调节力度，综合运用降准、降息、再贷款等系列强有力的手段，保持流动性合理充裕，继续深化LPR改革，推动贷款实际利率持续下行和企业综合融资成本下降。2020年上半年人民币贷款增加12.09万亿元，同比多增2.42万亿元，社会融资规模增量累计为20.83万亿元，比上年同期多6.22万亿元。730政治局会议强调“货币政策要更加灵活适度、精准导向”，总体来看，货币政策格局仍会以宽松为主，但后续将趋向结构性宽松，重点确保前期已经实施的政策加速落地和融资流向的具体落实。 （三） 资金支持政策：创新金融产品和融资模式 为加大金融支持力度，2020年8月以来，发改委等监管部门连续发布一系列有利于融资的政策，包括：《关于做好基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）试点项目申报工作的通知》（发改办投资〔2020〕586号）、《公开募集基础设施证券投资基金指引（试行）》（中国证券监督管理委员会公告〔2020〕54号）、《关于印发县城新型城镇化建设专项企业债券发行指引的通知》（发改办财金规〔2020〕613号）、《关于信贷支持县城城镇化补短板强弱项的通知》（发改规划〔2020〕1278号），旨在落实“两新一重”建设的部署，为实施扩大内需战略和新型城镇化战略提供支撑。 三、“两新一重”多元化投融资体系构建对于地方政府来说，需要构建政府、企业、社会力量共同合作的多元化投融资体系来支撑“两新一重”建设项目有效推进。一是财政资金及政府融资资金，积极争取并统筹利用好地方政府财政资金、直达市县的新增财政赤字规模和抗疫特别国债等财政资金，同时充分发挥地方政府专项债券的撬动和牵引作用。二是拓展社会资金渠道，构建市场化投融资体制，规范推进PPP模式，积极探索平台公司多元化、市场化融资模式。  图1：“两新一重”投融资体系 （一） 地方政府专项债 地方政府专项债是积极财政政策和逆周期调节的重要工具，截至7月31日，2020年新增地方政府专项债券已发行2.266亿元，完成全年计划（3.75亿元）的60.4%，剩余40%将于10月底前发行完毕。专项债券加快发行，有利于更好地发挥对经济的拉动作用。对于地方政府而言，一是要提高专项债券资金的使用进度和使用绩效，对于准备不足短期内难以建设实施的项目，及时按程序调整用途，避免资金闲置；二是要充分利用专项债用作资本金的政策红利，发挥专项债资金的杠杆优势和乘数效应。 （二） PPP PPP模式作为基础设施和公共服务领域创新性制度安排,经历四年爆发式增长以及2018年以来的清理整顿后，逐步进入规范发展的阶段。从各地政策扶持、项目推进情况来看，PPP仍是稳投资的重要工具。根据全国PPP综合信息平台管理库项目2020年半年报，上半年新入库项目482个、投资额7935亿元。其中，“两新一重”新入库项目378个，投资额6687亿元，占全部新入库项目的84.3%。“两新一重”项目成为上半年PPP发力的重点。 （三） 基础设施REITs 2020年4月24日，证监会与发改委联合发布《关于推进基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）试点相关工作的通知》（证监发〔2020〕40号）标志着境内基础设施领域公募REITs试点的正式起步。作为基础设施投融资机制的重大创新，REITs试点政策一经推出，就引起市场的广泛关注。通过REITs能够有效盘活存量基础设施以带动增量发展，帮助资产持有人形成完整覆盖投资建设、运营、成熟后退出的良性闭环，有利于广泛调动各类社会资本积极性，促进基础设施高质量可持续发展。目前，各地正在积极推进REITs试点项目申报工作。除了公募REITs试点之外，基础设施收费ABS也是近年来各地积极探索的产品，2019年基础设施收费 ABS 发行 286.85 亿元。 （四） 城投债 城投债作为地方政府投融资平台重要的举债方式，兼具企业和政府双重属性，包括发改委主管企业债券，交易所公司债券以及中票、短融、超短融和定向工具等银行间市场品种。2019年城投债发行数量总计4098只，融资规模3.39万亿元，上述三大类产品的占比分别为8%、30%和62%。Wind最新数据显示，上半年城投债共发行2655只，规模达2.15万亿元。为支持县城新型城镇化建设，发改委推出县城新型城镇化专项企业债，更多的平台将登上债市舞台。政策鼓励并积极引导平台公司通过债券融资支持“两新一重”项目建设，关键在于优质项目的选择，以及项目经营性收入的挖掘和构造。 （五） 银行信贷资金 为充分发挥开发性政策性金融先导功能和逆周期调节作用，调动商业性金融积极性，发改委牵头联合国开行、农发行、工行、农行、建行、光大银行等六大银行出台《关于信贷支持县城城镇化补短板强弱项的通知》（发改规划〔2020〕1278号），六大行将安排专项额度支持“两新一重”项目建设，并实行优惠信贷政策。地方政府应积极抓住政策红利，积极储备、谋划项目，合理安排利用财政资金、专项债券资金，促进项目现金流与贷款条件匹配，做好与银行信贷投放的配套衔接。 （六） 非标融资 资管新规实施以来，非标融资产品受到了严格限制。但非标融资产品具备流程简单、放款快、资金额度灵活等特别，仍然是平台公司融资的重要补充，尤其是信用级别较低的平台公司，融资租赁、发行理财直融工具、北金所债权融资计划等都是可供选择的融资产品。平台公司在进行非标融资时，一定要把控好政策红线和底线，规避违规风险，比如售后回租标的资产不能选择难以变现、无法产生现金流的公益性资产作为租赁物，否则将构成违规。 四、 地方政府“两新一重”投融资建议 对于地方政府来说，做好“两新一重”的顶层设计尤为重要，关键之一就是要做好投融资规划，重点解决“投什么项目？谁来投？资金从哪里？资金如何回收？”等问题。 （一） 投什么项目？加强项目储备，挖掘、规划、构造项目经营性收入 地方政府需要综合考虑发展需求、资金保障、财务平衡及收益状况、实施难度等，本着“缺什么补什么”的原则，精准施策，分阶段、有步骤地滚动谋划“两新一重”项目，严格论证，做到区域内项目之间的匹配协同，避免重复建设、无序建设、过度建设，提高投资精准性和有效性。同时，地方政府应着眼释放政府投资乘数效应，科学谋划一批具备一定市场化运作条件的准公益性项目；探索通过盘活存量资产、挖掘土地潜在价值等方式，推动公益性、准公益性与其他有经济效益的建设内容合理搭配，谋划一批现金流健康的经营性项目。 （二） 谁来投？划分投资边界，发挥政府、企业、社会优势互补效应 地方政府有限财力无法支撑起规模庞大的“两新一重”项目建设投资，因此，地方政府需要充分调动社会资本的投资积极性和参与度，有效平衡政府与市场的关系，发挥优势互补效应。对于具有一定收益性项目，通过PPP、平台公司投资建设等模式来实施。投资边界的有效划分，政府和企业才能做到“有所为，有所不为”。同时要加快平台公司转型发展，注入优质资产、增强造血功能、提升信用级别及市场化融资能力。 （三） 资金从哪来？通盘考虑，构建多元化融资渠道 在融资环境结构性宽松的背景下，如何更加有效的提高融资规模、降低融资成本是需要考虑的问题。地方政府应提前做好投融资规划，通盘考虑投资项目，合理利用各种投融资模式。地方政府专项债、PPP、平台公司市场化融资各有不同的特点优势，他们不是非此即彼的关系，是可以相互融合相互补充的。在各自适用领域，可选择对应的融资模式，而在交叉重叠范围内，除单独使用一种融资模式外，还可以考虑综合运用“专项债 平台市场化融资”、“专项债 PPP”等模式。 （四） 资金如何收回？加强项目全生命周期管理，促进资金循环有效利用 资金如何收回是政府、平台公司、社会资本、债权人等各方都关注的核心问题。建议地方政府加强项目全生命周期的规划和管理。一是在项目前期要挖掘、规划、构造项目经营收入，明确未来偿债资金来源或收益来源。二是要积极探索“存量带动增量”的滚动发展模式，比如REITs，保障存量资产有效运营的前提下，回收资金可继续用于新的基建项目投资，形成良好的投资循环。 本文为睿立方咨询原创 |
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