文/林善浪、姜冲（同济大学经济与管理学院）
产城分离造成职住分离、长距离通勤现象的发生，不仅降低了居民满意度，也严重影响了土地的节约集约利用。笔者分别针对我国产城布局，即“城中区”、郊区独立工业区、城区边缘工业区、郊区独立新城普遍存在的问题，提出产城融合的4个基本路径，并针对规划、土地、户籍、财政等方面提出政策建议。
一.产城分离：城镇可持续发展的障碍
改革开放以来，我国城镇化快速发展，城镇化率从1978年的17.9%上升到2013年的53.7%。各地在推进城镇化的过程中，普遍采取两个主要方式。
1.在城镇外围建立封闭型的工业区
上海建国前自发形成3个工业集聚区，建国后到改革开放前建立8个近郊工业区和相应的7个卫星城，20世纪80年代和90年代建立5个国家级开发区、9个市级工业区、45个县级工业区、166个乡镇级工业区以及各种未经市政府命名、批准的乡镇工业集聚点，现在调整为104地块、195区域和198区域，即规划保留产业区104个，规划产业区外、城市集中建设区以内的现状工业用地195平方公里，规划产业区外、规划集中建设区以外的现状工业用地198平方公里。上海工业区面积都比较大，如金桥出口加工区规划面积20平方公里。
2.在城市区外建立大型居住区或新城区
近十几年来，各地兴起建设新城热潮，少则十几平方公里，多则几十平方公里，甚至上百平方公里。有的新城结合现有工业区建设，有的是没有产业支撑的“平地起”。这种独立工业区和独立新城建设带来两个问题。
（1）职住分离，长距离通勤。“郊区就业，城区居住”，或者“郊区居住、城区就业”，成为许多大城市的普遍现象。一般而言，职住分离程度从中心城区向郊区逐步提高。按照就业岗位数量与在业人口居住数量比值计算的居住——就业平衡指数（JHB），北京中心城区为1.65，近郊区为1.33，远郊区为0.51，最高的原东城区为3.27，最低的房山区为0.38。职住分离造成长距离通勤，北京上下班往返时间为1.32小时，上海为1.17小时，天津为1.15小时。近年各地大力推进城市轨道交通和高速公路建设，虽然方便了通勤，但实际上增加了职住分离现象和扩大了通勤距离，大量压缩了劳动者的休息时间，无形延长了劳动时间。如硅谷的一些企业，为了留住或吸引高层次人才，普遍采取通勤补贴的方式；上海等城市的政府对公务员、事业单位人员也采取通勤补贴，但人数众多的普通劳动者则得不到这样的补偿。随着汽车进入家庭，职住分离和长距离通勤更是造成交通拥堵的重要原因，汽车尾气排放也是各地重要的空气污染源。这也是为什么我国汽车普及率不高，而城市拥堵胜似欧美发达国家的原因之一。
（2）严重影响了土地节约集约利用。功能单一的独立工业区造成白天上班忙、晚上空城，独立新城造成晚上睡觉、白天空城现象的发生。功能单一的工业区和新城，意味着土地实际利用率只有50%；同时抑制了土地增值，无形中鼓励了土地粗放开发，无论是一二线城市，还是三四线城市，虽然在中心城区形成了高容积率的开发区域，但城市开发平均容积率都很低。如上海中心城区容积率只有0.75，浦东新区中心城区容积率只有0.39，新区街坊平均容积率只有0.22，远远低于台北市中心城区12、香港中心城区10、纽约和伦敦中心城区的15。
二.职住平衡：产城融合基本路径
1.产城融合的概念
产城融合是现代城市发展的新理念和新趋势，是以人为中心，城市生产功能和生活功能相辅相成、协调发展的空间形态。在宏观空间上，实现城市居住空间和生产空间合理布局；在微观空间上，实现土地混合利用，生产功能和居住功能协调配置，以及生产性服务和生活性服务的综合配套。促进产城融合，首要的也是最难的，就是扭转以GDP为城市发展的评判标准与价值尺度，改为以人为中心，以多数城市居民的便利性和满意度为评判标准与价值尺度。职住平衡是产城融合最为核心的要素，它不仅通过土地混合利用，提高了土地利用效率，也保障了劳动者的8小时工作制，提高城市居民的便利性和满意度。
在计划经济体制下，建设大型工业区的同时，一般配置相应的工人小区。尽管工业区布局在远郊区，但没有造成普遍性的长距离通勤问题。改革开放以后，产业工人逐步转变为以农民工为主，在建设大型工业区时普遍不再建设相应的住宅区。而且在过去，不少工业企业污染严重，居住区与工业区邻近会损害居民健康，但现在随着制造业技术升级和污染防治强化，职住平衡已经具备了条件。
2.实现产城融合有4个基本路径
（1）对“城中区”，撤区为街。随着城区的拓展，原先选址在城市近郊区的工业区已经被包围在城区里面。这类工业区，多数企业已经转型升级，部分成为总部基地，把生产基地迁移到其它工业区，但工业区管理体制多数没有变化，仍属于工业区管委会监管。如上海吴淞工业区、金桥出口加工区等。由于管委会主要行使经济性职能，制约了这些园区功能转换的选择性；工业用地和商业用地的用途管制，也影响这些园区的功能转换。对这些园区，要及时撤销管委会，改为街道，或划入原来所属街道，以促进生活性服务业的发展，成为土地混合利用的城市区。
（2）对郊区独立工业区，配置保障性或廉价居住区。对于选址在距离城区比较远的独立工业区，由于产业工人以农民工为主，无法租住一般商品性住宅，多数租住附近农村廉价的居民楼。产城融合的基本途径是配置保障性或廉价居住区，或者支持有条件企业配置工人居住区。同时，营造良好生态环境，配置综合服务功能，建设部分中高端住宅区，鼓励企业管理人员、技术人员就近居住。如苏州工业区的中新合作区是典型的成功案例。在工业区中心配置大型居住区，遵循“有序、规范、配套”原则，在70平方公里的工业园区内按住宅区的分布建设17个邻里中心，每个邻里中心都具备商业、文化、体育、卫生、教育等12项居住配套功能，从“油盐酱醋茶”到“衣食住行闲”，提供“一站式”服务。
（3）对城区边缘工业区，改造城中村。随着城区的拓展，选址在近郊区的工业区，已经处于城区边缘。这类工业区的产业工人多数租住在附近农村居民楼，并延伸发展出一定规模的生活性服务业，成为典型的“城中村”。对这些工业区，产城融合的基本途径是加快“城中村”改造。其一，通过股份合作制模式，采取多数村民可接受的方式，遵循民主程序，按照贡献和身份相结合的标准，把集体资产量化到户籍村民。其二，采取政府、集体和村民共担成本的方式，改造基础设施和公共服务设施，建设与村民需求相适应、产业工人租住可承受的居住区。
（4）对郊区独立新城，配置工业区。近年兴起的新城建设，不少脱离了产业支撑。在规划时，一般都设想发展休闲旅游业或者高端制造业等，并运用土地运营收入支持基础设施和园区建设。但在房地产热的大背景下，往往居住区先建立起来了，但休闲旅游区等投入大、回收期长的项目没有发展起来，或者制造业定位过高，招商引资未能达到预期目标。所以，产城融合的基本途径是促进产业集聚，一是扶持城区内的工业“退二进三”迁入产业区，鼓励分散的工业企业迁入产业区；二是培育商业、生活性服务业，并预留空间，随着企业集聚而配套发展生产性服务业。工业就业人口多数是收入较低的人群，尤其以农民工为主。部分新城空置的住宅区，可以通过政府收购方式，转变为保障房，这样既解决住宅区空置问题，也促进居住人口与工业劳动力的协调配置。
三.政策创新：产城融合润滑剂
目前，产城融合面临不少政策性障碍，包括规划、土地、户籍、财政等方面。产城融合，需要创新政策。
1.创新空间规划
受Le.Corbusier和《雅典宪章》的影响，很多国家城市规划奉行理性主义的清晰与明确、非此即彼、黑白分明的功能分区，把城市划分为居住、工作、游憩、交通四大功能，功能分区截然分明。在我国，这种理念进一步放大，把独立工业区或独立居住区布局到距离较远的郊区。理性主义的简单分区，否认了居民活动流动性、连续性的空间要求。这种简明的功能分区，适应了工业化初期和中期阶段工业高污染的现实。但如今我国工业化进入了新阶段，沿海地区逐步进入了以装备制造、清洁石化、高新技术产业为主导的新时期，污染防治越来越严格。相应地，城市规划理念需要转变，需要借鉴吸收新城市主义的某些理念。20世纪90年代以来，彼得·卡尔索普（Peter Calthorpe）倡导的新城市主义逐步兴起，强调规划建设丰富多样的、紧凑的、混合使用的社区。新城市主义奉行邻里社区理论和公共交通主导型开发。
2.创新土地政策
现有的工业用地、商业用地和住宅用地用途管制的政策，制约了工业用地的转型开发。对被包围在城区的工业区，一方面，促进工业企业转型升级、严格控制污染排放；另一方面，放松对工业用地和商业用地、居住用地的管制。对“退二进三”企业，可保留企业对原工业用地使用权，可享受转变用途、减免土地出让费的优惠政策，以促进园区内生产性服务业和生活性服务业的发展，逐步形成功能混合的城区；对郊区工业园区，适当增加职工居住用地和生活服务用地的比例，支持有条件企业建设配套的职工居住区和配套的服务业。
3.创新户籍制度
产城融合面临的一个障碍，就是产业工人主体是农民工，他们无法承受城市高房价，但现有的城市保障性住房大多没有涵盖这个群体。农民工大多把城市当作临时就业的场所，部分农民工只身在城市就业，不带家属，省吃俭用，也是不少城市有工业区、没有城区的重要原因。实现产城融合，必须加快新型城镇化步伐，解决转移农民工的市民化问题，核心是户籍制度改革。通过户籍制度改革，建立农民工市民化的成本分担机制，城市政府负担农民工义务教育、社会保障、保障性住房和其它公共服务的成本，企业为农民工负担企业应该缴纳的社会保险费和培训费用，降低农民工融入城市的成本。是否开放城镇户籍，本质上是城市政府是否支付农民工应当享有的公共服务。现有的户籍改革思路是把城市按照大小分门别类和划分不同等级，少数经济基础强、财政收入规模大的特大型城市严格控制农民工户口，而让经济基础弱、财政收入规模小的中小城市接收农民工户口，这种户籍改革思路有待创新。
4.创新财政政策
新城建设热潮背后的推手是土地财政，城镇排斥产业工人户口的背后是财政对公共服务投入不足。实现产城融合，改革财政体制是前提条件。
（1）按照事权与财权对等的原则，合理划分各级政府的财源和事权边界，当前的重点是解决基层政府财权过小而事权过多的问题。
（2）建立基于公共产品的财政收支体制，除了严格界定农业补贴、衰退产业退出援助等少数支出外，逐步削减直到取消各类繁多的产业扶持资金。借鉴发达国家经验，可以建立基于公共产品提供的收支平衡、用途管制的财政体制，把绝大多数产业扶持资金转变为社会保障等公共服务开支，加快把以农民工为主体的产业工人接纳、融入城市。（完）
文章来源：《中国国情国力》2014年12月5日（本文仅代表作者观点） 本篇编辑：周利楠
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