“两型社会”与环境资源纠纷的多元解决机制

众所周知，我国正面临着严峻的环境资源问题。当前，建设环境友好型社会和资源节约型社会（“两型社会”）是我国解决环境资源问题、实现可持续发展的重大战略举措。在建设“两型社会”的进程中，因环境资源问题所产生的诸多环境资源纠纷不可避免。如何健全和完善环境资源纠纷的多元解决机制，以提高“两型社会”建设中环境资源纠纷的解决效率，从而更好地构建和谐社会，就成为我们不能回避、亟待研究和解决的一个重要问题。
一、“两型社会”中环境资源纠纷解决机制的多元化
建设“两型社会”是我国经济社会协调发展的战略需要，也是我国环境资源可持续发展实践经验的理论升华。所谓环境友好型社会，是指全社会要以环境承载力为基础，以遵循自然规律为准则，以绿色科技为动力，倡导环境文化和生态文明，构建经济社会环境协调发展的社会体系。所谓资源节约型社会，是指全社会都采取有利于资源节约的生产方式、生活方式和消费方式，在生产、流通、消费的各个领域采取综合性措施提高资源利用效率，以最少的资源消耗获得最大的经济效益和社会效益，实现经济社会的可持续发展。  
“两型社会”建设的目标是人与自然的和谐以及人与人的和谐。和谐是一种秩序的状态，和谐并不意味着没有矛盾和冲突，更不可能是各种利益的完全一致，而应当是各种利益都能够得到平衡，各种矛盾、冲突和纠纷都能够得到妥善解决，各种受到损害的权利也都能够通过某种机制得以修复。因此，“两型社会”应是各种利益冲突和纠纷都能得以合理解决的社会。但是，由于人类开发和利用环境资源的活动广泛而持久、形式与内容也复杂多样，故而各种利益之间的冲突在所难免。有关环境资源权益的争议及环境资源利用的纠纷亦呈现出多种类型：按其表现形式可分为环境污染破坏纠纷、自然资源损害纠纷，自然资源权属纠纷等；按其法律性质还可分为环境资源民事纠纷、环境资源行政纠纷和环境资源刑事纠纷等。但无论环境资源纠纷呈现何种形态，都涉及个人利益与社会公共利益的协调，都具有纠纷双方的力量不均衡的特点。当今社会，环境资源纠纷的产生往往是因为人类不合理地开发利用自然环境，过量地向环境索取物质和能量或者不适当地将物质和能量排向自然环境，从而导致环境资源污染或破坏的后果。由于自然环境资源对于人类的生存意义具有作为人类共同生存和发展条件的公共性，而不能简单地将其归结为个人权利的内容；因而发生的环境资源纠纷的内容既有对个人财产权或人身权的损害，更有对自然环境资源本身的污染和破坏，从而造成社会公共利益的损害。而环境资源纠纷解决机制就是一种权利保障机制和利益受损的修复机制，它使得己经被破坏的社会秩序通过某种方式恢复到正常的状态，它是社会矛盾的减压阀、缓冲器。在“两型社会”的视角下，环境资源纠纷的及时、有效地解决，既需要国家公权力的介入和保障，又需要民间组织和社会团体的参与。由此，环境资源纠纷的解决机制，必须是诉讼解决机制和诉讼替代解决机制的多元化并存。而且，良好的环境资源纠纷的多元化解决机制，对于建设“两型社会”具有不可替代的作用，因为它所要解决的是“两型社会”建设进程中的基础性问题。所以，健全和完善现行的环境资源纠纷多元解决机制是当前构建“两型社会”的基本要求。
二、我国环境资源纠纷多元解决机制的反思
我国对于环境资源纠纷的解决尚未制定专门的法律，各类环境资源纠纷的解决方式和程序散见于自然资源保护单行法、《环保法》和《民事诉讼法》、《刑事诉讼法》、《行政复议法》、《刑法》等相关法律之中。概言之，环境资源纠纷的解决机制包括行政解决机制、司法解决机制和私力或社会解决机制三大类。虽然现有的纠纷解决机制基本上覆盖了可能出现的各种环境资源纠纷，对于稳定社会秩序、解决环境资源冲突发挥了一定的作用。但是，倘若以构建“两型社会”的视角来考察，上述纠纷解决机制在解决环境资源纠纷的实践中仍然面临诸多困境，不能很好地发挥其应有的纠纷解决机能，致使环境资源纠纷解决难的问题仍然十分突出。其根本原因之一是由于在我国现行立法中，有关环境资源保护的实体法在数量和质量上都明显优于程序法，可以说，体现环境资源纠纷特点的解决环境资源纠纷的专门程序性立法严重缺失。
（一）环境资源纠纷司法解决机制的现状与缺陷
在当代社会，通过司法机关适用诉讼程序来解决环境资源纠纷是一个非常重要的纠纷解决途径。在我国，环境资源纠纷的司法解决机制是指人民法院通过诉讼程序（包括民事诉讼、行政诉讼、刑事诉讼程序）解决环境资源纠纷。通过民事诉讼来解决各类环境资源纠纷以1979年《环境保护法（试行）》的颁布实施为标志。之后，1986年颁布的《民法通则》结合当时审判环境污染损害赔偿案件的司法经验，规定了环境污染损害赔偿的过错推定制度；1989年经过修订的《环境保护法》以及之后的有关环境资源保护的单行法，都确立了环境资源污染损害民事责任的特殊归责原则。1991年《民事诉讼法》颁布实施后，最高人民法院总结司法实践中有关环境资源纠纷案件民事审判的经验，于1992年颁布的司法解释《关于适用〈民事诉讼法〉若干问题的意见》中，第一次规定了环境污染损害赔偿诉讼的举证责任问题；之后又在2001年颁布司法解释《关于民事诉讼证据的若干规定》中，对环境污染损害赔偿诉讼的举证责任作了更为明确的规定。可以说，在各类环境资源纠纷案件中，以环境污染损害赔偿纠纷的解决机制在民事诉讼中的发展较为平稳。通过行政诉讼程序解决环境资源管理保护部门与相对人之间因具体行政行为所产生的有关环境资源纠纷，是在1990年《行政诉讼法》颁布实施之后才逐渐开展起来的。但是由于受到行政司法大环境的影响，环境资源纠纷的行政诉讼解决机制很难得到很好的发展。在刑事领域，我国比较重视运用刑罚手段对环境资源类犯罪予以惩罚。我国在1997年《刑法》的第六章中设立了“破坏环境资源保护罪”一节，并具体规定了不同类型的环境资源犯罪。对于构成破坏环境资源保护罪的环境资源纠纷案件，由法院通过刑事诉讼程序追究犯罪分子的刑事责任，从而维护社会秩序的稳定。
在实践中，环境资源纠纷案件的司法解决机制存在的问题主要有三个方面：第一，案件受理难。主要表现为大量的有关环境资源纠纷的民事、行政案件被拒之门外，无法进入司法程序。在民事诉讼方面，一些环境资源权益受到侵害的当事人起诉到法院，往往被以“法无明文规定”为由拒予受理，有的当事人即使以环境污染损害赔偿为由提起诉讼，因为地方保护、地方经济利益等原因也可能被法院拒之门外；在行政诉讼方面，行政行为相对人不愿告、不敢告、不会告与法院不愿理、不敢理、不会理的现象十分普遍。第二，案件审理难。这主要是由于缺乏完善的环境资源实体法与程序法依据，使法官难以准确把握环境资源诉讼的特殊性，难以建立符合环境资源权益保护要求的逻辑思维。虽然在传统思维审理环境下进行审理可能并不难，但往往会形成错案。  第三，案件执行难。在整个社会出现司法执行难的大背景下，环境资源纠纷案件与其他类型案件同样面临执行难的实践困境。
（二）环境资源纠纷行政解决机制的现状与缺陷
我国环境资源纠纷的行政解决机制主要包括行政调解、行政处理、行政复议三种形式。第一，行政调解。从事环境资源纠纷行政调解的行政主管机关包括解决环境资源权属争议的各资源监督管理部门和解决环境污染、破坏争议的环境保护管理部门。行政调解是行政主体以中间身份进行的调解，必须在纠纷双方当事人自愿的基础上进行。行政调解达成一致意见，可以制作调解协议书。行政调解协议书一般不具有法律强制力，只能依靠双方当事人的自觉履行实现。第二，行政处理。根据我国各类环境资源保护法律的规定，行政机关在调解环境资源纠纷案件时，只能对不能达成调解协议的环境资源纠纷做出行政处理决定，而不能对申请调解的环境资源纠纷做出行政处理决定。行政处理是国家对环境资源管理实施行政干预的一种手段。第三，行政复议。因环境资源行政纠纷提出行政复议的情况有两种：一是环境资源行政管理机关对不能达成调解协议的纠纷做出的行政处理决定；二是环境资源行政管理机关对行为人实施的污染、破坏环境资源等违法行为给予的行政处罚。行政复议不是行政诉讼的必经程序，除法律规定为终局复议的情形外，对行政复议不服的当事人或行政相对人可以向法院提起行政诉讼。
环境资源纠纷的行政解决机制的弊端主要表现为普遍存在的“重行政、轻效率”现象。例如，我国各个自然资源法对自然资源权属纠纷的处理均非常注重行政程序，每一类自然资源权属纠纷的处理都要求经历协商、行政调解、行政决定、行政复议、法院诉讼；或者协商、行政调解、行政决定、法院诉讼；或者协商、行政调解、法院诉讼的过程。  无论哪一种处理程序，行政调解都不可缺少，而法院诉讼则享有最终裁判权。由于自然资源权属的确定有较强的技术性和专业性，国家授权自然资源行政主管机关解决权属纠纷具有现实合理性。问题在于国家并没有赋予行政主管机关对资源权属的最终决定权，无论是行政处理决定还是行政复议决定，纠纷当事人都可以向法院申请撤销。行政机关在经历了行政调解、行政处理决定、行政复议后，仍然不能最终解决纠纷，不能不说是行政资源的浪费。同时，法院被赋予解决资源纠纷的最终决定权，给有限的司法资源增加了负担。这样的制度设计显然不利于环境资源纠纷解决效率的提高。
（三）环境资源纠纷私力或社会解决机制的现状与缺陷
在我国，环境资源纠纷的私力或社会解决机制主要表现为协商和民间调解两种方式。第一，通过协商方式解决环境资源纠纷，在我国有关环境资源保护的法律中已有明文规定的立法例。如《水法》第36条规定：“单位之间、个人之间、单位与个人之间发生的水事纠纷，应当通过协商或者调解解决”。《草原法》、《土地管理法》、《矿产资源法》等法律，也都有关于当事人协商解决纠纷的规定。在实践中，有不少环境资源纠纷就是通过协商方式予以解决的。第二，民间调解，主要是指由人民调解委员会来调解解决基层乡镇企业、个体户作坊在生产经营过程中与居民在日常生活中就环境问题所产生的侵权赔偿纠纷。环境资源纠纷的双方当事人在自愿的基础上，选择通过互相协商或是申请人民调解委员会居间调解的私力或社会救济途径，从而相互作出让步来解决纠纷，这有利于消除纠纷当事人之间在心理上的对抗，有利于和谐社会秩序的维持。   
目前，环境资源纠纷私力或社会救济机制的主要缺陷，在于仲裁途径解决环境资源纠纷的制度缺失。仲裁机制具有经济、便捷等调解的优势，而且作为民间组织的仲裁机构作出的仲裁裁决书又具备与法院生效判决书同样的强制执行力，因此，仲裁是解决环境资源民事纠纷的一种重要手段。环境资源纠纷仲裁制度在许多国家已广泛实行并日臻完善。如日本的《公害纠纷处理法》规定，公害纠纷的处理方式包括斡旋、调解、仲裁、裁定四种。  在我国，现行《中国海事仲裁委员会仲裁规则》第2条规定，该仲裁委员会以仲裁的方式解决海洋资源开发利用及海洋环境污染损害所发生的争议。据此，处理涉外性的海洋环境资源纠纷案件可适用涉外仲裁机制。然而，在处理国内环境资源纠纷时能否采用仲裁途径，我国现行法律法规都未作明确规定。我国现行《仲裁法》第2条规定了仲裁范围：“平等主体的公民、法人和其他组织之间发生的合同纠纷和其他财产权益纠纷，可以仲裁”。该条中的“其他财产权益纠纷”，一般认为不包括环境资源纠纷在内。易言之，完整的环境资源民事纠纷仲裁制度在我国现行法律体系中并未得到确立。因此，充分发挥仲裁机制在解决环境资源纠纷方面的作用，还有待于相关立法的完善。
三、我国环境资源纠纷多元解决机制的完善
鉴于我国解决环境资源纠纷的专门程序性立法严重缺失的弊端，从立法上完善环境资源纠纷的解决机制，有两种选择途径：一是制定专门的规定环境资源纠纷解决机制的法律。其优点是体系完整、内容全面；其缺点是立法成本高、周期长。二是在制定修改环境资源基本法时增设专门的纠纷解决程序篇。其优点是立法成本低、周期短，可以与实体性规范共同构成完整的自然资源基本法；而缺点是在立法体系、内容上显然不如专门的单行法理想。但无论采取哪一种立法方式，都是对我国环境资源纠纷解决机制的发展和完善。为迅速、经济、有效地解决环境资源纠纷，更好地建设“两型社会”，实现经济、社会的可持续发展，应及时地健全与完善我国现行的环境资源纠纷多元解决机制。
（一）健全环境资源纠纷的司法解决机制
我国环境资源纠纷的司法解决机制的健全与完善，首先需要考虑的是环境资源诉讼的专门化问题，应在完善专门的环境资源法律责任立法的基础上，构建新的专门的环境资源诉讼机制。第一，应尽快制定专门的环境资源诉讼程序法，针对环境资源纠纷的特殊性将不同于传统诉讼的程序性问题作统一规定。第二，对审判机构进行调整，以保证特别程序法的适用。在各级人民法院内部设立环境资源审判庭，审判环境资源纠纷案件；或者成立环境资源法院，并将目前已存在的专门法院如森林法院并入其中，从而专门管辖环境资源纠纷案件。第三，完善环境资源诉讼的特殊诉讼规则，如环境资源诉讼当事人适格的扩张、  举证责任倒置、诉讼时效的延长、因果关系推定等，从而加大对受害人的保护力度，鼓励受害人提起诉讼解决环境资源纠纷。第四，完善集团诉讼、公益诉讼等环境资源诉讼的支持与帮助制度。  集团诉讼、公益诉讼克服了仅凭个人的力量单独提起诉讼难以获胜、举证艰难等缺陷，不仅有利于当事人节约诉讼成本，及时、有效地保护受害人，而且有利于法院提高审判效率，符合诉讼经济原则，对于防治环境资源污染与破坏也具有重要意义。
（二）完善环境资源纠纷的行政解决机制
目前，完善环境资源纠纷行政解决机制的措施主要包括以下两个方面：第一，缩小行政机关解决环境资源民事纠纷的范围。在我国，行政机关解决环境资源民事纠纷实行行政处理在先原则。法律一般将各种资源行政管理机关和环境保护机关做出行政处理规定为解决环境资源民事纠纷的必经程序。对于资源权属纠纷，行政机关做出行政处理决定还是纠纷当事人提起民事纠纷的前置程序。资源权属纠纷由行政机关解决具有合理性。因为自然资源属于国家所有，对资源进行权属管理是行政机关的法定职责，行政机关处理资源权属纠纷是实施其职能的表现。而且，资源权属纠纷涉及对权属客体范围的确定，由行政机关处理资源权属纠纷具有技术上的优势。因此，资源权属纠纷应继续实行行政处理优先解决的原则。此外，环境资源损害纠纷属于特殊侵权纠纷，其特殊性在于这类纠纷与污染防治、生态保护，以及不特定多数人的利益密切相关。环境资源保护机关作为污染防治、生态保护的管理机关，处理因污染、破坏造成的环境资源损害纠纷是其法定职责。因此，这类纠纷也应继续纳入行政机关的处理范围。然而，环境资源侵权纠纷则不宜继续由行政机关处理，在此应缩小行政机关解决环境资源民事纠纷的范围。因为，从国际上解决民事纠纷机制发展的总体趋势看，行政权力原则上不应介入当事人之间私法上的权利义务之争。由于环境资源侵权纠纷符合一般民事纠纷的基本特点，故不宜继续由行政机关处理，而应依据私法自治的原则由司法机关处理。第二，重视行政机关处理意见，提高环境资源纠纷解决效率。我国行政机关经过了行政调解、行政处理、行政复议后做出的处理决定和复议决定，对环境资源纠纷当事人缺乏法律上的强制约束力，在司法审理中也得不到应有的重视，可谓行政资源的巨大浪费，这也说明我国在环境资源纠纷解决机制的设计中没有很好地设置行政解决机制与司法解决机制的衔接关系。  因此，应由人民法院负责审理原行政处理决定的合法性，经审查如果认为原行政处理决定合法，应要求纠纷当事人履行该决定；如果认为原行政决定不合法，即做出判决。这种衔接机制将环境资源纠纷的行政救济与司法救济有机结合起来，可以有效提高解决环境资源纠纷的效率，节约实施法律救济的社会成本。  
（三）构建环境资源民事纠纷的仲裁解决机制 
仲裁作为一种迅速、公正解决公害纠纷的有效机制已被许多国家的法律明确予以确认，尤其在环境资源损害赔偿方面更是广为适用。从目前我国环境资源纠纷的数量剧增，专业技术性越来越强，主要依靠行政手段处理而且经常存在不依法办事的状况来看，依据我国《仲裁法》构建环境资源民事纠纷的仲裁制度是十分必要的。第一，应及时修改、完善我国仲裁法。即通过修改仲裁法或通过司法解释以扩大现有仲裁机构的受案范围，把环境资源民事纠纷纳入可仲裁事项范围之内。这样，我国国内各仲裁委员会就可以受理环境资源纠纷的仲裁申请。第二，环境资源民事纠纷仲裁应实行地域管辖。我国《仲裁法》从充分尊重当事人意愿，利于当事人自由地选择仲裁机构，利于仲裁公平、公正的角度出发规定了仲裁不实行级别管辖和地域管辖。但是，由于环境资源民事纠纷具有特殊性，即环境资源污染损害一般是基于对某一地点或某一地区的污染侵害所致，即具有地域的限定性。因此，环境资源民事纠纷仲裁可变通《仲裁法》的有关规定，以实行地域管辖为宜，这样既有利于仲裁机构和当事人从环境资源污染事故发生地调查取证，也有利于当事人参加仲裁，就地解决纠纷。第三，合理确定鉴定部门。我国《仲裁法》从尊重当事人自主选择的权利角度出发，规定了“仲裁庭对专门性问题需要鉴定的，可以交由当事人约定的鉴定部门鉴定，也可以由仲裁庭指定的鉴定部门鉴定”。这与我国《民事诉讼法》规定的“由法定鉴定部门鉴定，没有法定鉴定部门的，由法院指定的鉴定部门鉴定”有所不同。笔者认为，环境资源民事纠纷因其具有的特殊性，科学的监测、鉴定结论往往是确定纠纷责任的基础和依据，鉴于法定鉴定部门的鉴定结论准确度一般要比其他鉴定部门高的客观事实，在构建环境资源民事纠纷仲裁机制时，对于鉴定部门的确定，宜与《民事诉讼法》的上述规定相一致。
（作者单位：湖北警官学院）
参考文献：
1、孙佑海：《法治与“建设资源节约型、环境友好型社会”》，载《环境保护》2006年第6期，第44页。
2、吕忠梅：《论环境纠纷的司法救济》，载《华中科技大学学报（社会科学版）》2004年第4期，第45页。
3、邓禾：《建设资源节约型环境友好型社会中自然资源纠纷解决机制研究》，载《重庆大学学报（社会科学版）》2007年第1期，第105页。
4、阳露昭：《环境侵权诉讼与救济研究综述》，载《中国
海洋大学报（哲社版）》2003年6期，第81页。
5、齐树洁：《论我国环境纠纷诉讼制度的完善》，载《河
南省政法管理干部学院学报》2007年第1期，第139页。
6、齐树洁：《论我国环境纠纷解决机制之重构》，载《法
律适用》2006年第9期，第30页。
7、蔡守秋：《从我国环保部门处理环境民事纠纷的性质
谈高效环境纠纷处理机制的建立》，载《政法论坛》2003年第5期，第8页。