多元纠纷化解机制构建——以赋予行政裁决强制执行力为基点2015/12/30 15:17:24 点击率[34] 评论[0]
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【法宝引证码】CLI.A.094503
【学科类别】诉讼法学 【出处】本网首发 【写作时间】2015年 【中文关键字】纠纷；化解机制 【全文】 随着我国经济转轨和社会转型的不断深化，社会矛盾日益泛华和复杂化，在人们维权意识不断提高的情形下，法院收案量呈逐年上升趋势，“案多人少”矛盾日益凸显。而司法资源供求的不平衡，不仅影响了社会纠纷的有效解决，也对司法公信产生了一定影响。因此如何解决这一难题，理论界与实践者均提出了解决的方法，如诉前调解、委托调解、诉调对接等。但这些方案，实践最终结果却与预期相距甚远，不但增加了法院的工作量，还增加了当事人的诉累，扩大了当事人与法院之间的矛盾。因此笔者认为，在现阶段法院办案人员增加困难，司法资源有限的情况下，从法院系统外部减少案件流入，纠纷分流无疑是最有效的途径之一。而行政机关作为社会管理者，因其数量的庞大等优势，涉入纠纷解决，赋予其裁决强制执行力，无疑是上上之选。故笔者拟从行政主管机关，对平等主体之间纠纷作出的裁决，赋予强制执行力为着力点，拟建立一个多元化的纠纷化解机制，从而缓解司法压力，维护社会的和谐与稳定。 一、多元纠纷化解机制构建的必要性分析 具体问题具体分析的哲学原理要求在矛盾普遍性指导下，具体分析矛盾的特殊性，从而提出解决问题的方法。根据这一原理，面对社会上千差万别的矛盾纠纷，其具体解决途径也应是不同的。因此，在司法资源有限、且昂贵的情形下，就没有必要什么纠纷的解决都动用司法资源。但面对如潮的纠纷，我国似乎还没有形成一个系统有效的纠纷预防和解决机制。这些社会纠纷要如何解决？多元纠纷化解机制的构建就非常必要。具体分析如下： （一）案多人少的矛盾突出 近年来，在司法审判过程中，大量的纠纷涌入法院，而法官数量增长却较为缓慢，从而出现“案多人少”的问题。以某市区法院为例，2009年至2013年五年间该院收案数分别为：6415件、7023件、7939件、10330件、10826件，收案数几乎增加了一倍，而这五年间该院的法官数量却仅增加了不足10人，办案法官总数亦不足八十人，人均年办案数在135件以上。这种矛盾不仅增加了法官的工作量，给法官以巨大的压力，更重要的是影响了案件的审判质效，增加了当事人的讼累，直接影响了司法的公信力，损害了司法的尊严，不利于社会秩序的维护。 （二）现行的纠纷分流机制效果不明显 多元纠纷解决机制起源于美国，最初是指20世纪逐步发展起来的各种诉讼外的纠纷解决方式，现已引申为对世界各国普遍存在着的、诉讼制度以外的非诉讼纠纷解决程序或机制的总称[1]。面对众多的纠纷，我国司法界一直在进行纠纷分流的尝试，如诉前调解、立案调解、诉调对接等。但根据统计数据，法官的人均年办案数量仍在不断增加，由此可见，现有的纠纷解决机制并没有达到预期的效果，其纠纷分流、缓解司法压力、解决社会纠纷、维护社会秩序的功能并未能实现。这无疑需要我们对这些措施进行反思。 （三）诉讼的局限性与行政公信力的需要 当下，在纠纷解决中似乎已经形成一种共识，即把向法院提起诉讼作为解决纠纷，实现权利的惟一正确途径，甚至还把这种选择作为人们法律意识提高的标志。在这种思想下，使得本应由行政机关处理的大量民事纠纷合法地涌向法院，如离婚纠纷、房屋拆迁补偿、农村土地承包等，法院由最后一道防线，成为解决纠纷的第一道防线。以离婚案件为例，某市区法院2013年共受理离婚案件1000件左右，同时其亦受理了因当事人不履行离婚协议约定而产生的离婚后财产纠纷、抚养费纠纷等婚姻家庭类案件200余件，占该类纠纷的20%。虽然总数上看，似乎对法院的工作量影响不大，但这200件案件却大多为对方当事人下落不明的案件，使得法官必须花费大量精力查找当事人，工作量往往是审理双方到庭案件的几倍，无形中影响了案件的审判效率，增加了当事人的诉累，影响了法院的司法公信力。而婚姻登记等行政机关的职能为离婚等类纠纷的审查、监督和管理，却因其作出的裁决无法执行而被告群众诟病，其应有的行政职能无法得到落实，影响了行政公信力，损害了政府形象。因此，赋予行政裁决强制执行效力就成为必要。 二、多元纠纷化解机制构建的可行性分析 多元纠纷化解机制，英文名称为ADR，是指在一个社会中，多种纠纷解决方式，如民间调解、行政裁决、仲裁、公证债权文书等，以其特定的功能和运作方式，相互协调、共同存在所结成的一种满足社会主体多样需求的程序体系和动态的调整系统。在此，笔者将着重对行政裁决进行分析，具体阐述如下： （一）国外成熟经验借鉴 ADR自20世纪70年代在美国兴起以来，先后在美国、日本、德国等资本主义国家掀起司法改革风潮。因篇幅原因，笔者主要介绍一下美国的ADR发展情况。 在很长一段时间里，由于美国人的权利意识非常强，一旦发生纠纷，则习惯诉至法院，诉讼一直被认为是解决纠纷的最有效方式。但诉讼迟延等现象的出现使得法院陷入“诉讼爆炸”的漩涡中无法自拔。为此，商人、社团等纷纷寻求非诉处理程序，作为民事诉讼的替代。20世纪70年代，美国律师协会建立解决争议的专门委员会。此后，各州、地区、各行业和全国范围内都组建各种调解中心与ADR中心。美国司法ADR的地位第一次被正式承认是1983年对《联邦民事诉讼规则》第16条的修改，修改后的第16条要求法官考虑运用“司法外程序”解决纠纷的可能性。根据这一规定，联邦法院在随后的几年里尝试运用了最初的司法ADR程序。1988年的ADR法是目前为止有关司法ADR立案的最重要成果，该法确认了ADR的含义、法律地位和管辖等问题，但重点还在于授权每一个联邦地区法院执行ADR程序，鼓励各法院通过地方规则创造和利用ADR程序。[2]此后，美国ADR程序日臻成熟，并以简易、快捷、和平等优点著称，受到民众的一致好评。综合比较我们可以发现，我国现阶段的面临的问题与美国ADR程序建立的背景极为相似。因此，我国在构建多元纠纷化解机制时，可以根据国情，借鉴美国等国家的成熟经验，制定相应的法律及规定，使得该制度具有可操作性。 （二）国内操作可借鉴实例 虽然我国非诉纠纷化解机制进程缓慢，但现阶段发展成熟的有仲裁和公证债权文书两种，可以为赋予行政裁决强制执行效力的多元纠纷化解机制提供有力参考。如《中华人民共和国仲裁法》第二条明确规定，平等主体的公民、法人和其他组织之间发生的合同纠纷和其他财产权益纠纷，可以仲裁；第九条规定，仲裁实行一裁终局的制度，裁决作出后，当事人就同一纠纷再申请仲裁或者向人民法院起诉的，仲裁委员会或者人民法院不予受理。我国仲裁制度迅速、低廉、灵活、合理等优点，使部分经济纠纷得以迅速解决，且其终局裁决性和强制执行力，使人们更乐于接受此种纠纷解决方式，而其运作方式亦与赋予行政裁决强制执行效力较为相似，因此在具体操作过程中可以以此为鉴。 （三）行政机关职能的可行性 行政机关，是指依宪法和有关组织法的规定设置的，行使国家行政职权，负责对国家各项行政事务进行组织、管理、监督和指挥的国家机关。[3]笔者认为将行政裁决赋予强制执行力作为多元纠纷化解机制的重要组成部分有以下几方面的原因： 一是行政机关有管理职能。我国宪法和行政法明确规定行政机关具有社会管理职能。因此，行政机关对其职权范围内的民事纠纷进行裁决亦属于其职权范围之一，不会人为的加大行政机关的工作量，增加行政机关的压力。如民政局的职能之一为离婚登记管理，则其对夫妻双方所达成的离婚协议就有审查的义务，对双方所规定的权利义务则有监督其履行的职能。赋予民政局主持达成的离婚协议强制执行效力，一方面有利于监督双方的行为，另一方则能对双方施加一定的压力，使夫妻双方慎重考虑离婚的种种后果，防止为结束婚姻关系，随意允诺，从而扩大矛盾的现象出现。 二是行政机关工作人员具有较高的法律素养。村委会、居委会等基层调解组织虽然对纠纷化解具有一定的积极意义，但笔者认为，因村委会、居委会等基层单位工作人员文化程度参差不齐，其法律素养程度不均衡，有可能出现为化解纠纷而过分强调，损害一方当事人权益的现象。而行政机关工作人员主持调解，作出裁决，则属于其职能范围，工作人员对与之相关的法律、法规较为了解，能够熟练运用，较好地保证双方当事人的权益。如民政局工作人员对婚姻家庭关系的法律法规了解程度较一般的居委会、村委会工作人员肯定要高，同时其作出裁决之前又要受到行政法等相关法律法规定的约束，裁决的公正性更高。 三是行政机关作出裁决的公信力较高。宪法明确规定我国裁判的原则为，“以事实为依据，以法律为准绳”。行政机关在对相关民事纠纷作出裁决时，因其履行社会管理职能的需要，该机关系了解事件经过的“第一人”，能最大限度地还原事实真相，保证事实上的公正。同时，因其熟知相关法律法规，能最大限度地做出有利于权益人的各种保全措施，维护当事人的合法权益，因此其裁决的执行力、公信力较一般调解机构作出的要高得多。综上，普通老百姓更乐于接受行政机关的裁决，对裁决的执行配合度较高，更有利于矛盾纠纷的化解。 （四）法律规定的可行性 《中华人民共和国行政强制法》第四章对行政强制执行作出了明确规定，为赋予行政裁决强制执行力提供了法律依据及具体操作办法，使其更便于具体问题的解决。 三、多元纠纷化解机制构建的意义 多元纠纷化解机制对于促进我国的法治化建设有着积极作用，我们应当在全社会大力提倡这种纠纷解决方式，并根据实际需要建立适合本国国情的纠纷解决方式，而赋予行政裁决强制执行力就是很好的一种方式。 （一）有利于缓解司法压力 因我国经济社会的发展，人民法院受理民事案件范围的不断扩大，尤其是近几年依法治国理念的提倡，从保护人权，保障当事人诉权的角度出发，进一步放低法院门槛，虽然一定程度上解决了群众“立案难”等问题，但也使得一些并不属于法院受理范围内的案件进入法院，案多人少矛盾进一步加剧。而赋予行政裁决强制执行力，因其机构众多，职能涉及社会发展的方方面面，能较大程度地化解社会矛盾，缓解法院的办案压力，缓和案多人少的矛盾，为司法资源最大化运用奠定基础。 （二）有利于克服诉讼的弊端 诉讼程序的复杂性决定了其审理必须有一定的期限，加之群众诉至法院的心理预期过高，因此在裁判结果不利于当事人时，群众就对法院的裁判产生种种怀疑，使得矛盾纠纷并没有解决的同时，反而增加了新的矛盾，严重地损害了司法的威严，降低了司法公信力。如当前涉诉信访案件的不断增加，就凸显了诉讼的种种弊端。法院裁判是实现社会正义的最后一道防线，并不是唯一途径，赋予行政裁决强制执行力，一方面节约了诉讼成本，加快了纠纷解决的步伐，及时保障了当事人的合法权益；另一方面使得当事人能快速了解事件走向及可能要承担的法律后果，心理预期降低，提升了行政公信力，为树立良好的政府形象奠定了基础。 （三）有利于维护社会稳定 任何法律制度中，权利仅存在还不够，它必须是可以实现的。维护权利之实现是法律制度的任务，而司法作为国家的公权力，行使的目的便是维持权利安定和权利义务关系，使得整个社会的法律秩序和运行状态维持良好的状况，实现社会的和谐与稳定。但种种迹象表明，在我国法治尚待健全的发展阶段，完全依赖诉讼来维护社会的稳定是不够的。因此，赋予行政裁决强制执行效力就显得必要了。一方面，有利于其正常行使社会管理职能，实现社会的和谐与稳定；另一方面，此种方式的灵活性有利于新规范、新秩序的形成，以适应不同主体的不同需要，维护社会稳定。 四、多元纠纷解决机制构建应注意的问题 任何新事务，都有一个发展完善的过程，我们在实践过程中必须注意各种问题，按照“逐步推进、正确引导、主动应对”的原则，扎实推进。 一是要以试点为主，逐步推广。赋予行政裁决强制执行效力涉及到法律的界限、当事人的权益保护、人民群众新要求的满足等，也涉及到司法机关与行政机关的衔接，是一个庞大的系统工程，因此必须要注意逐步推进，逐步完善。 二是要做好舆论和思想教育工作。赋予行政裁决强制执行力与我国现阶段倡导的纠纷解决理念尚有一定的差距，因此在执行过程中，要做好法律的释明工作，加强对当事人的思想教育，强化宣传及舆论引导，转变行政机关及群众的思想观念。 三是要做好衔接，避免相互推诿。因赋予行政裁决强制执行涉及到行政管理的各个方面，而行政机关内部职能分工的不明确，可能导致行政机关与行政机关之间相互推诿，群众求助无门的现象。同时，因该措施涉及行政机关与司法机关，亦可能出现两个机关之间相互推诿的现象。因此，在该措施的实施过程中一定要做好衔接工作，避免相互推诿，矛盾扩大等问题的出现。 四是完善监督机制，提升公信力。没有监督的权力是可怕的，因此在赋予行政裁决强制力的同时，我们还应当完善相关的监督机制，如赋予当事人听证、复议及诉讼的权利等，防止行政腐败及权力滥用现象的出现，全面提升行政公信力。 现阶段我国正处于社会转型时期，机遇与挑战并存，需要积极寻求解决问题的途径。面对司法资源供求不平衡的矛盾，多元化纠纷化解机制的发展就面临着一个崭新的发展机遇。随着我国各项制度的健全及法律、法规的完善，多元化纠纷解决机制必将对我国的法治化事业产生更加积极的作用。 【作者简介】 胡买梅，扬州市江都区人民法院助理审判员；任劲松，单位为扬州市江都区人民法院。 【注释】 [1]黄斌、刘正，《论多元纠纷解决机制的现状、困境和出路》，[J]法律适用，2007（11）：7。 [2]岑果：《简述美国ADR机制》，知识经济——2010年6期。 [3]Alice,《行政机关职能》，http://china.findlaw.cn/falvchangshi/xingzhengsusong/xzzt/hanyi/47459.html,2014年5月28访问。 本网站文章仅代表作者个人观点，不代表本网站的观点与看法。 转载请注明出自北大法律信息网 |
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