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按照学习实践科学发展观活动的部署要求，我们近期赴部分市、区、县人防办，采取听取汇报、实地走访、查阅资料、座谈交流等方式，对我省人防建设情况现状作了深入调研。总体感到，《人防法》、中发[2001]9号文件和国发[2008]4号文件的颁布实施，为人防建设加快发展提供了难得机遇，也使我省人防建设走上了法制化、规范化的轨道。但由于种种原因，人防工作依然面临许多矛盾和问题，影响和制约着陕西人防事业的健康发展，亟待加以解决。
一、当前影响和制约陕西人防事业发展的主要问题
调研中感到，各级人防部门都能清醒地看到当前面临的主要问题。主要包括：
1、认识不到位。由于长期的和平环境，使人们的国防观念和人防意识有所淡化，对人防的认识还停留在“深挖洞、广积粮、不称霸”和警报鸣放上，甚至认为“现在不打仗，搞人防建设有什么用”。尤其是一些领导对履行人防建设义务认识不足，在抓经济建设和城市建设时，往往忽视人防工程建设，认为经济和城市建设与人民群众息息相关，而搞人防工程不涉及经济指标，与稳定和发展关系不大，建设起来“劳民伤财”，又没有经济效益，从而把人防建设与经济、城市建设割裂开来，没有依法落实人防建设与经济建设协调发展、与城市建设相结合的原则，导致人防建设远远滞后于城市建设。其根本原因，既不是客观条件不许可，也不是缺乏法律法规依据，而是一些领导干部对人防重要性认识不足，国防意识、防空意识不强。有些建设者也认为建设防空工程周期长、回报率低、不划算等，能减则减。
2、基础不扎实。从全省人防指挥所建设情况看，目前除少数几个市先后开工修建基本指挥所外，其他还在立项审批和设想当中。按照兰州战区要求，2010年底，各省（区）人防办、一类国家人防重点城市，都要建成1个符合战术技术要求的基本指挥所，一套机动指挥平台，内部指挥信息系统配套齐全，处于良好战备状态，保证一有情况即能投入使用；二、三类国家人防重点城市基本建成基本指挥所。但到目前为止，全省仍未建成一个符合防护标准、设施配套完善的人防基本指挥所，省人防基本指挥所刚刚开工建设。指挥通信警报系统设备陈旧，数量很少，结构单一，自动化程度较低，整体防护能力和应急反应能力差。除省办有1台价值低廉、功能单一的指挥车外，机动指挥所的建设基本没有开展，更谈不上组建指挥网。从人防工程总量看，全省人防工程总面积和人均工事面积都与兰州军区国动委的要求有较大差距。目前，陕西人防建设在西北排在最后，在全国是倒数第三。
3、政策不落实。依据《人防法》和上级有关规定，地方人防建设经费由各级人民政府负担，按照本级财政收入千分之一至三的比例列入年度财政预算。“十五”期间要按计划完成省级军地首脑机关战备地下指挥所建设，建立通信警报网络，按人均0.2平方米的标准修建防空地下室，制定城市人口战时疏散方案和建设疏散基地等。目前，全省人均人防工程面积不足0.3平方米，人防工程增长低于城市人口增长速度，有的居民小区没有配套防空设施。基础建设需求与经费短缺的矛盾比较突出，一些市、县级财政预算缺口大，难以满足眼前需要，无力保障人防建设资金。特别是“结建费”上解政策没有落实到位。人防工程建设的审批，也尚未纳入正轨。
4、执法不得力。结合民用建筑修建防空地下室，是《人防法》的明确规定，也是每个民用建筑建设、开发单位应依法履行的义务。但一些企业为追求不正当利益，想尽办法规避国家法律政策，有的为靠上国家减免政策规定，不惜用各种手段弄到假证明、假鉴定手续，少建地下室，少缴易地建设费。按照国家文件规定，任何组织和个人均无权批准免建防空地下室和减免人防易地建设费，但各地在贯彻执行中仍存在着随意行为。有的以优化投资环境为由，随意减免应建防空地下室面积和易地建设费。有的部门不能依法履行在人防工程建设中的法定责任，未经人防部门结建审查或收缴易地建设费，就随意批准开工建设，给人防部门的执法工作带来相当难度。
5、机构不健全。各市(区、县)人防办是本地人民防空建设的主管部门，如果人防机构不健全，就会严重影响人防工作的正常开展。从全省各地情况看，有的人防机构没有单列，有的身兼数职，有的必配人员不够，挂靠的多、专职的少。107个县（市、区）中，只有67个县（市、区）设有人防机构，还有个别市辖区没有设置人防办。人防行政执法专业机构没设立，执法专业人员不落实，人防工程质量监督机制不完善，加剧了人防“执法难”的问题。
二、推进陕西人防事业发展的几点思考与对策
当前看，尽管存在许多矛盾和问题，但人防建设仍面临重要的发展机遇。特别是有从中央到地方的高度重视，有经济建设的迅猛发展，有军地双管的特有优势，只要我们能够抢抓机遇，乘势而上，就不难实现陕西人防事业的创新发展。
1、宣传造势，不断增强国防人防观念。国发[2008]4号文件，已经系统明确了新时期新阶段人防建设的任务和目标，是推动人防事业又好又快发展的纲领性文件，为新形势下人民防空事业的发展提供了新机遇。各级要把学习领会文件精神作为大事来抓，深刻认识人防在国防和经济社会建设中的重要地位和作用，确实用文件精神统一思想、指导实践。
要坚持以宣传人防建设方针、政策和建设成就为主线，以广大人民群众为主要对象，以各种宣传媒体为主要载体，以提高全民的国防观念、人防意识和防护技能为目的，继续巩固和发展机关、学校、企业和社区人防宣传教育阵地，健全人防教育与国防教育相融合的机制，积极营造全社会关心、支持和参与人防建设的良好氛围。
要以宣传《人防法》为主要内容，继续深入开展人防教育进机关、进院校、进企业、进社区、进网络活动，扩大人防教育覆盖面；要抓好初级中学人防知识教育，坚持把初级中学人防知识教育纳入国防教育体系，保证受教育率达到100%。要不断创新形式、丰富载体，充分利用国防教育日、法制宣传日、警报鸣放日等有利时机和广播、电视、报刊、网络等现代宣传手段，广泛开展宣传教育活动，充分调动社会各界建设人防的积极性，增强人民群众的国防观念和人防意识。
2、突出重点，确保人防建设协调发展。抓重点、带一般，是马克思主义科学的方法论，也是人民防空建设的重要指导方针。
一是要理顺建设发展思路。人防工作要突出抓防空力量、防空设施建设，从本地实际出发，把有限的财力、物力用在人防建设的重要方面，将主要精力放在战时最需要、平时难解决的工作上，以重点工作的突破带动全面建设水平的提高。从对象上，要重点抓好空情报知、对空作战、抢险抢修、防化洗消、医疗救护等专业队伍建设；从地区上，要重点抓好城区、党政机关、重要经济目标的防空建设；从内容上，要重点抓好宣传教育、通信指挥、工程建设、训练演练等环节，同时要兼顾一般，如坚持群众性民防组织的原则等。要结合陕西人防实际，充分考虑需要与可能、当前与长远、平时与战时、继承与创新的关系，进一步修订完善我省人防《“十一五”规划》和《三年赶超规划》，以指挥通信建设为龙头，以基础设施建设为重点，以构建防空防灾一体化体系为发展方向，以改革创新和科技发展为动力的总体思路，为加快人防建设发展奠定基础。
二是要加大依法行政力度。古人云：“天下之事，不难于立法，而难于法之必行”。依法行政是落实结建政策的核心。要加大依法行政力度，坚持“以建为主、以收促建”的原则，做到该建的必须同步修建，该交费的足额收缴。要解决有法不依、执法不严、违法不纠及失之于宽、失之于软的问题，加大查处力度，对不同步“结建”、不按质量标准和防护标准“结建”的，应严格依法处罚，走出“谁守法谁吃亏”的怪圈，维护人防法律的权威。要排除干扰，敢于面对不当干预，跳出关系网、人情网的束缚，不搞厚此薄彼、内外有别，坚持公平公正，敢于碰硬。要坚持公开透明、文明执法，在严格执法中树立文明形象。要重视搞好人防行政执法活动的宣传，尤其对典型事例要大张旗鼓地宣传报道，对违法的“钉子户”要利用新闻媒体曝光，该打官司的就打官司，维护人防法律和人防部门的权威。
三是要加快基础设施建设。人防建设与城市建设相结合，统一规划，同步建设，协调发展，既有利于落实各项防空措施，增强城市的抗毁能力，又有利于提高城市的整体防护能力。各级必须本着“战备效益为立业之本、社会效益为强业之路、经济效益为兴业之源”的思想，加快人防基础设施建设步伐。除中央财政拨款外，省委、省政府要按《人防法》的规定，确定每年按财政收入的千分之一至三的比例落实人防建设经费，解决人防重点建设和设施建设经费，保证人防建设经费来源相对稳定。
城市建设规划必须严格按照法律规定，加强对基建项目的立项审批，杜绝少建或不建人防工程的现象。在推进政府建设人防工程的同时，要坚持国家建设与社会集体个体建设相结合，采取国家、地方、集体、个人、合资、独资等方式多方筹集资金，充分利用民资雄厚的优势，动用市场机制，做到“谁投资、谁使用、谁受益”，积极鼓励和调动民资参与防空地下室建设，增强市场经济条件下人防工程建设的生机和活力。
民用建筑要依法同步修建人防地下室，城市新区、工业园区、经济开发区、大学城等是工程建设新的增长点，必须严格执行有关法律法规，正确处理开发商利益和群众防空权益的关系，坚持杜绝违法减免人防建设义务的现象，确保应建尽建、应收尽收，一个不漏。坚持人防工程的安全管理和开发利用坚持平战结合，在不影响战备功能情况下，最大限度地发挥人防工程的经济效益、社会效益和战备效益。
四是要推进人防信息化建设。人防信息化是一项极其复杂的系统工程，必须统一规划、逐步实施。要在实现省市两级人防系统联网基础上，拓展省级人防重点县，完成省市县三级联网。要加快人防数据库建设，使信息完整、准确，信息资源整合更加科学。要逐步更新和补充完善无线通信设施，建立多路由警报报警系统，提高警报音响覆盖率，使人防建设紧跟城市化进程，做到城市扩展到哪里，警报报警系统就延伸到哪里，实现“指挥灵、探得远、反应快、联得通”的目标。积极创造条件，加速推进人防向民防转变，切实履行职责，积极参与和协助政府做好防灾救灾应急准备工作。
要制定人防信息化建设的长远规划与年度建设计划。落实人防指挥信息网、警报网、空情接收自动化系统、机动通信系统、安全保密系统建设任务。要增强人防通信保障能力，加强人防通信队伍管理，认真组织专业训练，落实训练计划和内容，严格考核，并按要求组织人防应急通信演练。要加强人防通信设备的管理维护，严格落实战备值勤、值班制度，严禁出现违反通规通纪和失泄密现象，确保各种通信手段的顺畅。
要尽快做好军事斗争人民防空应急准备，抓好指挥中心建设，进一步健全完善《城市防空袭预案》、《城市人口疏散方案》、《人防工程平战转换方案》和《重要经济目标防护方案》；结合城市经济建设，抓好疏散地域建设的前期准备工作；加强通信站人员的技术培训；加强人防专业队建设，不断提高人防专业队伍遂行任务的能力，使专业队伍做到装备齐全，训练有素，召之即来，来即能战，战之能胜。
3、上下联动，形成齐抓共管良好局面。实行政府和同级军事机关双重领导体制，是人民防空工作的特有优势，也是巩固和发展人民防空建设的根本保证。要在党委、政府的坚强领导下，尊重和服从同级军事机关的领导，树立职能意识，克服“军地两条线”的思想，消除人防干部军队管不了的片面认识，避免你干你的，我干我的，各行其是，脱离领导。要进一步强化职责意识，按照人防工作的有关规定和要求，在人防机关正规化建设上，既要考虑到人防办作为政府职能部门的地方性，又要考虑到人民防空特有的军事性，既不能像现役部队一样搞“纯军事化”，也不能将“准军事化”变为“非军事化”。要科学把握“准军事化”实质和建设规范，克服唯唯诺诺、没有主见的盲从思想，善于提出创造性、建设性的意见和建议，以利军地领导的科学决策。军地双方要共同落实国防动员委员会、人防工作联席会、人防办主任座谈会、政府领导分管、同级军事机关领导兼职等制度规定，形成齐抓共管人防工作的合力，积极推动人防建设综合效益的提高，努力形成党委高度重视、军政齐抓共管、部门密切配合、社会共同参与人防建设的良好局面。
4、平战结合，推进“两防一体化”建设。人防转民防、实现防空防灾一体化，是人防事业的发展方向，也是人防工作深化改革的必然要求，符合国家和人民的根本利益。人防向民防转变，实现“两防一体化”，就是把战时防空和平时防灾、救灾、减灾结合起来建设，资源共享，统一规划，统一建设，统一管理，真正建立起上下配套、体系顺畅的“两防一体化”工作机构。
一是要完善应急机制。要按照“积极稳妥、典型引路、因地制宜”的思路，结合建立健全突发公共事件应急机制，积极稳妥地推进“两防一体化”建设。要把人防指挥体制与政府处置突发公共事件应急指挥体制衔接起来，明确职责，规范关系，承担预防和处置突发事件的有关职能任务；把人防专业队伍纳入各地应急救援队伍统一建设、统一管理，平时参与处置突发事件保障，战时遂行防空袭斗争任务；把人防设施设备用于保障平时应急救援行动，为政府处置突发事件提供指挥平台。随着经济社会的快速发展，气候环境的不断变化，重大自然灾害、重特大事故灾害、公共卫生事件等时有发生，这些都需要人防部门以有效应对防空作战和突发灾害、形成防空防灾应急能力为目标，立足长远、着眼应急，突出重点、统筹规划，分类发展、整体推进，加快防空防灾一体化的应急体系建设。
二是要明确职能定位。《国家突发公共事件总体应急预案》中明确突发公共事件是指突然发生，造成或者可能造成重大人员伤亡、重大财产损失、重大生态环境破坏，影响和威胁本地区甚至全国经济社会稳定和政治安定局面的，有重大社会影响的涉及公共安全的紧急事件，主要分为自然灾害、事故灾难、突发公共卫生事件和突发社会安全事件四类。从其定义的范畴看，与民防防灾范畴基本一致，而目前从国家到省市县都基本成立了应急管理机构，负责突发公共事件的应对工作。这样一来，就使得人防向民防转变、在构建城市综合减灾体系中的定位难以明确。因此，要加强对民防建设和发展的研究探讨，明确民防的概念定义、工作的具体范畴、职能定位等对民防发展具有重要指导意义的基础理论，尽快形成完整理论体系。要借鉴国外民防理论，善于汲取其有益营养，促进和指导我国民防建设的快速发展。要总结国内已开展民防工作城市的经验，逐步在省、市两级建立民防机构，实现防空防灾一体化，实现人防与经济建设、城市发展相协调，使人防部门真正担负起政府指挥战时防空、平时应急救援的综合协调机构的职能。
三是要健全法规体系。实现防空防灾一体化为核心的人防改革是一项涉及面广、政策性强的系统工程，是构建战时能力强、平时作为大的现代人民防空体系的客观要求。无论是抵御战争灾害，还是应对自然灾害和突发事故，都需要政府各相关部门的协调配合。《人防法》明确了人防机构抵御战争灾害的职能，但对自然灾害和突发事故的处置，还没有相关的法律支持。必须要把建立健全民防法律法规作为重要的基础性工作抓紧抓好。要以科学发展观为统揽，贯彻落实国家有关人防改革的方针政策，着眼经济社会可持续发展和深化人防改革大局，深入调查研究，确保民防工作沿着法制化建设轨道健康发展。
四是要严格落实政策。人防结建政策规定能否得到有效落实，加大监督员工作是关键。人防部门要建立内部监督机制，人防工程、收费部门要建立联合审查程序，主管主任实施审核、审批。同时，人防法制部门要设立执法监督员，对审批手续定期进行监督检查，发现违法违规问题有权预以纠正。要建立社会监督机制，将人防结建的有关政策规定、结建审批程序、减免政策规定、收费标准、办事时限、廉政规定等向社会公示，以求群众监督。要建立人大监督机制，各级人大常委会对各种法律的贯彻执行情况赋有依法监督权，应定期对《人防法》贯彻执行情况进行依法检查，依法监督，并责成本级政府及工作部门定期向其报告工作，使各级政府贯彻执行《人防法》的情况始终纳入人大依法监督的视野。
5、真抓实干，争创西北人防领先地位。有作为才能有地位。相对的和平环境，要求我们必须牢固树立靠作为求地位的观念，用自己的工作实绩和作为，赢得各级政府和领导的关心和重视，赢得人民群众的支持和理解，获得应有的地位和待遇。靠作为求地位，必须有很高的精神境界，坚决克服“难作为”的消极思想，“不作为”的衙门作风和“无作为”的懒惰情绪，以时不我待的敬业精神想事、干事、干成事、不出事；靠作为求地位，必须发挥好政府的参谋作用，学习和借鉴兄弟单位的宝贵经验，努力当好地方党委政府的参谋助手；靠作为求地位，必须有很高的工作标准，按照机关“准军事化”的要求，构建和谐争先的陕西人防，争做组织信赖、领导放心、群众满意的优秀公务员。
争创西北人防领先地位，必须突出抓好人才队伍建设。要按照“政治坚定、业务精湛、纪律严明、作风过硬、廉政高效”的要求，全面加强“准军事化”建设。要强化科技素质，大力提倡学科技、用科技的良好风气，加强高科技知识和军事知识学习，熟悉信息化战争知识和作战理论，提高谋划和指挥城市防空袭斗争的能力。要注重人才培养，坚持在职培训，选送业务骨干进院校轮训、深造，面向社会吸纳人才，竞争上岗，提高学历层次，优化知识结构，结合完成重大任务，在实践中锻炼人才、增长才干。要坚持以新时期军事斗争人防应急准备为牵引，以科学发展观统领人防事业，进一步解放思想，抓住机遇，开拓创新，加快人防向民防的转变，推进人防事业又好又快发展，为当地经济发展和社会进步做出新的更大贡献。
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