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关于交通部门行政执法中渎职犯罪的
情况调查和治理建议 交通是我国现代化建设得以实现的支撑和先导，为加强交通行业管理，维护交通市场秩序，保护行政管理相对人的合法权益，促进交通事业的发展，交通行政执法部门发挥了重要作用。但近年来，动辄就伤亡十几人甚至几十人的特大交通事故时有发生，仅2004年，四川省一次死亡 10 人以上的群死群伤恶性交通事故就发生 8 起，造成 121 人死亡，213 人受伤。事故发生率和伤亡率均创我省近年历史新高，居 2004 年全国之首。就其原因，有一部分是由于交通部门行政执法人员的渎职失职造成，为此，预防和减少交通部门行政执法环节的渎职犯罪，对公共财产、国家和人民利益免遭重大损失就显得尤为重要。 一、交通部门行政执法中渎职犯罪的特征 1、玩忽职守罪和滥用职权罪是主要犯罪类型 2003年到2005年3年间，我省检察机关共立案查处交通部门行政执法领域中渎职犯罪嫌疑人28人，其中，2003年查处4人，2004年查处11人，2005年查处13人。在28人中，犯玩忽职守罪20人，犯滥用职权罪7人，犯徇私舞弊不移交刑事案件罪1人。可见，交通部门行政执法中的渎职犯罪主要表现为不履行、不正确履行、或放弃履行职责和滥用职权或超越职权这两大方面，尤其是玩忽职守犯罪更为凸显。 2、海事和运政行政执法部门是渎职犯罪的多发环节，并且相对集中在基层站所 交通部门的行政执法机构包括路政、运政、海事、稽征、高速公路执法五部分，查处的28人渎职犯罪，全部发生在县级以下基层部门，其中，属于海事部门的有12人，运政部门有8人，分别占了28人的43%和29%。而查处的28人又有68%属于基层领导，他们中，既有交管所正副所长，又有海事处正副处长、主任，还有路政执法大队长以及稽征站站长。 3、交通安全事故案情复杂，与其他相关部门的渎职犯罪相互交织牵绊 重大交通事故的发生，有一部分与交通部门的行政执法渎职有关，但安检、交警等部门相关人员的渎职也交织其中。造成交通事故的因素在交通部门行政执法环节没有堵住，安检、交警等部门本可以从各自的行政执法角度去弥补，但这些部门的渎职又使其失去了最后关口。如2004年发生的四川通江驶往上海的超长线路客车因超速、超载死伤73人的特大交通事故，就是由于车管、安检、调度、值班站长、运政驻站人员各个环节无一人上车清点人数，交警部门也未按规定派交警驻站24小时值班检查，多部门失职使该车在站内严重超员，准载51人却实载64人出站，在驶往上海途中，四川境内各级交通部门的行政执法检查站无一人对该车进行检查，交警部门在公路巡查中也没有检查，致使站外再次超载8人，终因超速、超载酿成特大交通事故。 4、社会危害严重，人民生命财产损失惨重 3年间，四川涉及交通部门行政执法渎职的交通事故中，造成172人死亡，15人重伤，94人轻伤，经济损失上千万。其中，在2004年发生的一次死亡10人以上的群死群伤恶性交通事故中，因交通部门行政执法人员渎职失职造成的事故占40%，渎职造成死亡占50%，轻重伤占46%。这些渎职失职带来的后果是社会恐慌，公众将交通事故归责于政府公路部门的纵容，国家机关的正常管理活动受到侵害。2004年春节前夕，四川民工在成都包车回南部，由于交通行政执法人员渎职，对一辆不符合春运临时包车条件的车辆准予运行，从而发生了震惊全国的死亡11人、轻重伤46人的特大交通事故，为安抚死难者家属平稳度过春节，政府增加了为处理该事故所投入的高额人财物成本。 二、交通部门行政执法中渎职犯罪的原因 1、工作责任心不强，放弃履行职责 交通部门行政执法渎职犯罪主要表现为不履行、不正确履行或放弃履行职责，由此造成公共财产、国家和人民利益遭受重大损失。究其根源就在于执法者工作责任心不强。2004年仁和区大田胜利水库发生重大水上安全责任事故，致使3人死亡。作为负有水上安全监督和行政执法等管理职责的仁和区地方海事处主任李维松，在长达两年的时间多次发现出事船舶“胜利2号”存在无船员适用证书的人员驾船和超载违章等隐患，但放弃职守，未对其作相应行政处罚，终致事故发生。 2、滥用职权，执法徇私 据了解，一部分交通部门行政执法人员自己或亲友也在投资参与交通运输等经营活动，为了私利，或照顾亲友，往往违反和超越法定权限和程序，滥用职权许可或同意不符合条件的车辆进行交通运输，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失。2004年四川通往上海线路在陕西境内发生的一起死亡27人、重伤10人、轻伤36人的特大交通事故，就是由于交通运政执法环节的工作人员违反和超越法定权限和程序，权为私用和不正确履行职责造成的。通江县公路运输管理所副所长兼客运管理站站长熊某，明知其亲友李波的客车没有取得通江往返上海超长线路客运许可，在李波违规运营将被罚款之际，熊某不仅为其说情免除罚款，还滥用职权盖章同意运行，并指示运管员让其出站经营。而运管员向某也不按规定监督管理，并在没有清点该车实载人数的情况下予以放行，导致该车在准载人数之外又超载 21 人出站驶往上海，最终酿成特大交通事故。 3、交通行政执法机构无工作经费保障诱发犯罪 交通部门行政执法门类包括路政、运政、海事、稽征、高速公路综合执法，其中，稽征和高速公路综合执法属省交通厅直管，由国家保证执法经费，由于管理到位，进人参照公务员条件招考，因此出现的渎职犯罪较少，而路政、运政、海事部门属地方管辖，机构定性为自收自支事业单位，执法经费来源主要靠收取交通规费，人员属于事业编制而非公务员，这部分人员没有经费保障而又要肩负交通行政执法职责，这就使得基层路政、运政、海事交通执法机构要自己找米下锅才能使执法工作得以运转，执法与经营职能交织，这当中难免出现为培植费源而“放水养鱼”等渎职失职的情况，事实也证明，交通部门行政执法领域中的渎职犯罪 96% 都发生在路政、运政、海事部门。以海事监督部门为例，我省大部分海事监督部门执法经费没有纳入地方财政，主要靠收取运营船只交纳的“航道养护费”维持执法工作，但我省河运较少，靠收“航道养护费”根本无法维持正常执法工作，有的海事部门连续 13 个月发不出工资。为了能保证经费来源和工作运转，由此在部分地方形成了“一手抓饭钱，一手抓安全”的“两手抓”状况，对违规船只的处罚一般采取罚款，而对严重违规的该没收的没有没收，该停航的没有停航，放任其继续违规航运，以便能不断“航道养护费”的费源，由此产生渎职犯罪。 4、交通部门行政执法队伍总体素质不高 过去，交通部门行政执法人员多数是从公路养护工人、运输企业和内河航道工、船工等转制而来，加之“九五”以来交通大发展，地方交通主管部门对人员素质控制不严，人员整体素质不高。2000年交通部提出要求，用3-5年时间使交通人员达到大专以上水平。全省交通系统通过多种形式的培训教育已基本完成这个任务，目前大专及以上文化程度已从2003年的30%、 40%提高到 80% ，但这主要是通过在岗培训得来的，有一定水分。由于交通部门行政执法机构有各种规费收入较除党政机关以外的其他部门更有保障，加之路政、运政、海事的人事权在地方，因此成为地方就业的热门行业。据交通部门反映，各届县委县政府领导上任之始和离任之前，都要安排进一些自身素质达不到进党政机关要求的领导家属、子女和关系户到交通部门行政执法机构工作，这已成为普遍现象，同时，机构改革分流人员，交通部门行政执法机构也被看成是消化能力较强的地方，有一个县政府招待所改制，把所有人员全部转到了交通部门行政执法机构。上述原因致使交通部门行政执法人员膨胀而素质却没有更多的提高，“膨胀”使有限的规费收入难以养活人员，难免出现不履行、不正确履行、或放弃履行职责而“放水养鱼”的情况，“素质不高”使有些人对渎职失职浑然不知，为渎职犯罪留下了空间。 三、预防交通部门行政执法中渎职犯罪的对策建议 按照党中央关于《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》的要求，结合我省正在进行的相关改革和行业自我教育、制度建立的实际情况，针对交通部门行政执法人员渎职犯罪的特点和原因，着重研究目前的改革、制度还尚未触及到的其他方面的预防对策。建议： 1、建立完善的交通部门行政执法工作的公共财政保障机制 交通部门行政执法机构是代表政府行政执法，就应该建立科学合理的经费保障机制。交通执法和技术支持工作所需经费应纳入各级财政预算,统一管理。对交通部门行政执法机构实行全额预算管理,保证其人员经费和日常运转费用。其依法收取各种行政事业性收费一律上缴财政,实行“收支两条线”管理。对经费使用情况要加强监督管理,确保专款专用。 2、交通部门行政执法人员纳入公务员管理，提高队伍整体素质 首先要将交通部门行政执法人员纳入公务员管理，吃财政饭；二是要严格准入门槛，录用交通部门行政执法人员要按照“精干高效”的原则严格标准，不得降低大专以上学历要求，公平竞争，择优录用，把住准入关；三是对不具备交通部门行政执法人员条件的限期进行在岗培训并不得执法，仍达不到要求的限期调离。通过提高队伍整体素质来提高执法水平。 3、建立交通系统行政执法部门和公安系统交警部门的配合机制 按照交通系统行政执法部门和公安系统交警部门对车站、车辆和道路管理的职责分工，有关部门要尽快建立起双方沟通、配合的机制，同时完善交通安全管理法律法规，在职责划分和责任追究的规定上更加明确，避免多头执法、分段管理而造成各自为政、互不协调、责任不明、难以科学有效管理的问题出现，要形成以交通系统行政执法监督为主的全过程监督和安监、交警行政执法机构在各个环节配合监督的控制体系和责任体系，使多家的行政执法职责形成环环相扣的全过程控制锁链，真正起到层层把关的作用。目前在高速公路上实行的联合执法机制是可行的。 4、健全完善预防渎职的内控机制 一是针对部分交通部门行政执法人员既是执法者、又与经营者有利益关系,监督缺失，以公共权力追逐个人经济利益的问题，严格内控约束机制，建立健全内控措施，加大纪律处分力度。建议制定《对介入职权管辖范围内的经营活动的交通部门行政执法人员和所涉企业的双方处罚规定》，凡是交通部门行政执法人员持有或者将获得可能与本人工作部门职责相悖的企业股份或者参与企业经营者，必须主动辞职，不主动辞职的，组织将给予严格的纪律处分，并对该执法人员私利所涉企业进行处罚，以防止这些企业受到执法人员的“关照”获取非法利益。二是明确规定交通部门行政执法人员不得接受执法对象的宴请、礼品赠送、礼金馈赠。对检举揭发者给予秘密奖励和保护，使之发挥长期主动监督作用。三是加强交通部门行政执法的内部考核监督制度，强调上下负责，层层监督。对尚未触犯法律的不良行为也要记录在案，严重的要予以严肃处分。四是从实施科学监督的要求出发，通过制度设计，尽可能使官员任意处置权最小化。凡是涉及运用权力的地方都要设计监督权力运用的机制。要设置能消除遭受打击报复顾虑的安全监督程序，规定凡是领导人指示下属放弃执法职责的，下属或者知情人通过安全监督渠道向上级举报。 5、引进检察机关的专业预防 预防交通部门行政执法中的渎职犯罪，单靠交通部门行政执法机构本身的力量是不够的，有必要引进检察机关的专业预防。发挥检察机关熟悉法律和职务犯罪特点、原因、规律的优势，通过对策研究、检察建议、反腐教育、措施咨询等，帮助交通部门行政执法机构建立起针对渎职犯罪和贪污贿赂犯罪的职务犯罪预防网络，按照“教育，制度、监督”并重的原则，形成齐抓共管的预防合力，以遏制、减少职务犯罪的发生。 （据省院职务犯罪预防处 |
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