|
作者简介梁凤云，法学博士，最高人民法院法官。本文首发在《中国法律评论》2014年第4期，敬请关注！ 本次修改《行政诉讼法》，行政诉讼判决部分是最为丰富和最有特色的内容之一。这部分的修改，是行政诉讼由单向度的“行为诉讼”转向多向度“关系诉讼”的重要标志，在一定程度上显示了中国行政诉讼制度正在迈向科学、完善和成熟的道路。修改前的《行政诉讼法》强调了法院要对行政行为合法性进行审查，为此，无论原告何种诉求，法院必须认定行政行为的合法性状况。其中的逻辑是，法院只对行政行为的合法性承担司法审查职责，因此，行政行为合法的，要判决维持；行政行为违法的，要判决撤销、变更、履行等。正因为如此，学术界一般评价《行政诉讼法》为“司法审查法”、“客观诉讼法”。本次修法，立法机关强化了行政诉讼解决行政争议的职能，客观上完成了“诉讼”本质的回归，完善了法院化解纠纷的手段体系，回应了人民群众对“案结事了”、“官了民也了”的期待。这些有关判决的内容互相联系、互相呼应，形成了完整的类型化网格，在一定程度上实现了行政诉讼类型化构造的任务。 一、明显不当成为撤销情形，引入适度合理性审查 新《行政诉讼法》规定，对于行政行为明显不当的，法院可以判决撤销，这是极具革命性和开创性的规定。当与不当的问题，属于广义上的合理性问题。对于法院能否审查行政行为的合理性，学术界曾经存在较大争议。在本次修法过程中，有意见认为，应当在“总则”部分增加对行政行为合理性进行适度审查的原则。实际上，合法性审查原则和合理性审查原则并不矛盾。合法性原则是最低限度的合理性原则：所有不合法的，一定都是不合理的。对此问题，各方比较一致的意见是，合法性审查原则是行政诉讼的基本原则，如果将合法性审查原则与合理性原则并列规定，等量齐观，不仅会影响合法性审查原则的基础地位，也可能导致不适当地侵越行政权力。因此，《行政诉讼法》在“总则”中没有明确合理性审查原则。但是，在具体制度中，对于明显不当的行政行为在合法性审查的框架下作了规定。 明显不当的行政行为被列为撤销判决情形之一，是《行政诉讼法》针对中国行政执法现状的制度回应。随着行政管理领域的不断拓展，行政裁量权亦随之不断扩大，实践中存在大量既不合法又不合理、虽然合法但不合理的行政行为。特别是近年来，行政活动特别是涉及不动产登记、征收征用等资源类案件、劳动和社会保障类案件、行政裁决等案件中，行政裁量权不断扩大，裁量因素不断增加。如果片面强调《行政诉讼法》规定的合法性审查原则，忽视对行政行为合理性的审查，就无法真正做到行政争议的实质性解决。一个行政行为，如果已经达到了明显不当的程度，法院若不对其作出否定性的评价，可能引发公众对司法公正的质疑。因此，法院对“明显不当”行为的审查是一种常人能理解的、有限的、低烈度的审查。这种适度的合理性审查从某种意义上讲，属于广义的“合法性”的范畴，与《行政诉讼法》确立的合法性审查原则，不仅不存在冲突，而且还是对合法性审查原则的必要和有益补充。可以想见，这一规定将进一步增强行政机关合理行政、比例行政的自觉性。 二、限定判决驳回的条件，坚持和维护客观诉讼基础定位 驳回原告诉讼请求判决是最高人民法院司法解释根据司法实践需要新增加的判决形式，旨在弥补修改前《行政诉讼法》规定的判决形式的不足。应当说，此种判决方式应当是不言而喻的，在民事诉讼中也大量运用。但是由于我国行政诉讼制度的客观法性质，要求法院就被诉行政行为作出“必须的”法律认定，所以，在相当长的时间内，驳回原告诉讼请求判决并无法律依据。本次修法借鉴了司法解释的规定，将其上升为法律规定，但是在法律意旨上却与司法解释大异其趣。 司法解释规定的判决驳回原告诉讼请求的情形包括：起诉被告不作为理由不能成立的;被诉行政行为合法但存在合理性问题的;被诉行政行为合法，但因法律、政策变化需要变更或者废止的;其他应当判决驳回诉讼请求的情形。时论以为，除了第一种情形之外，第二、三种情形缺乏法律依据，第四种情形则可能导致判决驳回原告诉讼请求呈现泛滥局面。其中，反对设立此种判决的核心观点认为，行政诉讼就是要强调对行政行为合法性的审查，即便原告不关注，法院也要关注和审查，并且针对行政行为合法性而非原告诉讼请求作出相应的判决。判决驳回原告诉讼请求可能使法院的注意力从行政行为合法性转向原告诉讼请求，从而弱化法院对行政行为合法性的审查，侵蚀《行政诉讼法》作为客观法的基本定位。这种观点在实践中也得到了印证。从司法解释规定该种判决形式以来，判决驳回原告诉讼请求的数量呈现爆炸式增长，几乎成为所有判决形式中数量最大的一种。 本次修法旨在遏制这种“审原告不审被告”的势头，强调了合法性审查原则，限缩了判决驳回的适用条件。对于形成诉讼(主要是撤销诉讼)等客观诉讼，法律要求应当继续坚持合法性审查原则，行政行为只有在证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的情况下才能判决驳回;而对于给付诉讼等主观诉讼，原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。本次修法，明确这种判决方式的适用条件，进一步加大了法院的维护客观法律秩序的义务，再一次重申和强化了《行政诉讼法》的客观法定位。 三、明确一般给付判决，推进给付行政和服务行政 在行政诉讼中，原告诉请法院判决被告实施某种给付，这种诉讼就是给付诉讼。在行政法律关系中，行政机关应当向相对人履行一定给付义务的，如果行政机关拒不履行，相对人便可以向人民法院提起给付诉讼。给付诉讼的特点是法院不仅要确认当事人之间存在行政法律关系，而且还要判令被告履行一定的给付义务。人民法院对给付诉讼案件的审理，首先要确认当事人之间的法律关系，然后判令一定的给付。在给付类判决中，对于“给付”的含义应当作一个明确的界定和理解。这里的“给付”不同于我国汉语中的意义。在我国汉语意义中，给付的对象通常是金钱、物品等法律上的物。实际上，给付的标的不仅包括物，还包括行为。也就是说，在给付行政诉讼中，给付标的除了物，还包括行政行为。这里的“行政行为”是一个大概念，可能是一种积极的作为行为，也可能是一种消极的不作为行为;既可能是一种行政行为，也可能是一种非行政行为。 根据《行政诉讼法》第72条的规定，我国的强制履行判决要求行政机关履行的法定职责，往往是一种行政行为。因此，在法律意义上，强制履行判决实际上就是大陆法系国家的课以义务判决。课以义务判决是给付判决的亚类型。也可以说，给付判决分为一般给付判决和课以义务判决。从第72条和第73条的关系来看，第73条的“一般给付判决”是作为一般规定存在的，第72条的“课以义务判决”则是作为特殊的给付判决存在的。第73条中“查明被告依法负有给付义务”，在内容上包含了“查明被告不履行法定职责”的涵义，两者是特殊与一般的关系。只不过由于课以义务判决针对的是要求行政机关作出行政行为的诉讼请求，具有一定的特殊性和独立性而已。课予义务判决实质上仍然是针对行政行为的判决。 一般给付判决是一个涵义极其广泛的概念。在该判决的适用条件上，被告依法负有给付义务的，均得适用。法律规定的被告依法负有给付义务是指被告依照法律法规等负有给付相对人权益的公法义务。这里的“依法”可能是依照法律、法规等规范性文件的明确规定，也可能是依照法律法规所认可的名义，如行政合同、行政允诺、先行行为等。在大陆法系国家，给付诉讼几乎被用来满足原告除形成诉讼、确认诉讼以外的所有诉讼，因此这一诉讼形式有时被称为“兜底的诉讼”、“全能的诉讼”或“多用途武器”等。而在给付判决中，一般给付判决又属于“兜底的判决”，只要不属于课以义务判决、停止作为判决的，都可以归入一般给付判决。因此，我们可以说，原告提起诉讼向法院寻求救济，目的在于请求法院判决行政机关提供生存照顾等给付行政，请求法院提供司法帮助和司法“给付”，法院对于人民的给付请求，有义务作出回应。这一判决形式几乎囊括了各类判决的核心涵义，具有广阔的发展空间。 四、增设确认违法判决，维护客观法律秩序 确认判决在各类判决中具有基础性的地位。无论是撤销判决、课以义务判决、还是一般给付判决，都隐含着一个确认判决。按照不同的标准，确认判决有着不同的分类。例如，按照确认判决针对的对象分，可将确认判决分为确认行政行为合法性的判决和确认行政行为效力的判决。这两种判决已为最高人民法院司法解释所规定。按照确认对象的存续时间分，确认判决可以分为确认行政行为判决、预防性确认判决、继续确认判决以及中间确认判决等。这些判决形式在本次修法中都有不同程度的反映。 确认判决是确认诉讼的最终结论。确认诉讼是指公民、法人或者其他组织请求法院就某种行政法律关系是否存在，以及行政行为是否有效、是否违法予以确认的诉讼类型。作为与形成诉讼、给付诉讼并列的三大诉讼类型之一，确认诉讼是最复杂的类型，也不能用一个统一的标准来确定其法律意义。补充性，或者称“替代性”、“弥补性”，是确认诉讼的最重要特征之一。补充性意味着，只有在其他诉讼不能提供救济的时候，确认诉讼才是必要和适当的，即“形成诉讼、给付诉讼优位”。如果争议属于行政行为的争议，应当提起形成诉讼(包括撤销诉讼、变更诉讼)和给付诉讼。例如，公民如果想确认行政法律关系是否存在，但是该行政法律关系“隐含”于行政行为中，则公民应当就该行政行为提起形成诉讼或者给付诉讼。一般来说，形成诉讼和给付诉讼对于公民的保障更为全面、彻底和有利，基于诉讼经济的考虑，公民应当优先选择这两种诉讼类型。实际上，这种确认实际上往往“隐含”于形成诉讼和给付诉讼中，因为任何形成判决、给付判决，首先要对法律关系是否存在、行政行为的合法性进行判断。之所以作出确认判决，往往是作为形成判决、给付判决不能使用情形下的“最终替代手段”而已。 确认违法判决往往是其他诉讼类型中的“变种”判决。例如，情况判决就属于撤销判决的变种，即法院在对行政行为合法性审查之后，认为行政行为违法，符合作出否定判决的条件时，参酌可能导致的国家利益以及公共利益遭受损失的可能性，而作出的确认违法的判决。此种情况下，虽然违法的行政行为完全符合撤销判决的条件，但是一旦撤销可能危及公法秩序和公共利益，法院可以将其“转换”为负面评价较轻的确认违法判决。 为了保障原告的合法权益，确认违法判决有的时候是针对已经“改变”或者已经“消失”的行政行为，这就是“继续确认判决”。这种判决实际上是一种“追索判决”。在特定的情况下，被诉行政行为在诉讼中，可能因行政机关“自我悔过”、自我纠正等方式“改变”或者消失。呈现在法院和原告面前的是一个已经不存在的行政行为，但是原告拒绝撤诉，原告要求继续确认行政行为的违法性、要求行政机关避免重犯、要求行政机关赔偿、要求行政机关消除影响，此时法院可以判决该已经执行完毕或者因其他事由归于消灭的行政行为违法。这种判决告诉行政机关，即便在诉讼中力图挽回违法行为，在原告不断申索的情况下，也难逃败诉的命运。 在确立行政诉讼类型的国家和地区(如德国、日本、我国台湾地区)，一般同时确立行政诉讼类型的具体程序，特别是采取诉讼指导、教示等方式引导原告进入正确的诉讼渠道。我国《行政诉讼法》没有在总则和审判程序明确行政诉讼类型，原告经常出现选择诉讼类型错误的情况。在司法实践中，法院一般采取在最终裁判形式中予以纠正的方式。例如，原告因事实行为(如殴打)致害，应当提起确认违法诉讼，但是其由于种种原因进入撤销诉讼。法院无法撤销一个殴打的行为，为了便于其索赔，只能确认其违法。因此，对于行政行为违法，但不具有可撤销内容的，法院可以判决确认违法。此外，如果原告请求法院判决行政机关履行法定职责，但法院经过审查认为，行政机关已经履行或者时过境迁根本没有履行的必要和可能的，为了保证原告能够得到赔偿，法院应当判决确认不履行或者拖延履行法定职责的行为违法。应当说，这类行为的不可撤销性是在立案时就可以发现的，法院应当直接作为确认违法的诉讼来审理。本次修法虽然将其列为确认违法的情形，但是没有指出，原告事实上选择了一个错误的诉讼类型。司法解释囿于修改前《行政诉讼法》内容的规定，可能无法直接规定对此类行为直接提起确认诉讼。作为法律，应当对此予以明确。这也算是本次修法中的一个小缺陷。 五、确立无效行政行为标准，强化对无底线行政行为的监管 无效的行政行为，虽然在法律上无效，但因其具有行政行为的外观，可能对公民的合法权益造成侵害，因此允许公民对此提起诉讼。无效的行政行为不同于违法的行政行为。无效行政行为的“无效”具有如下特征：自始无效，即行政行为从作出之时起就没有法律上的约束力;当然无效，即该无效不是由于法院的判决导致无效，而是其本身就无效，法院的确认只是对该事实予以宣告而已；绝对无效，即该行政行为所包含的意思表示完全不被法律承认，法院判决宣告无效，如同该行政行为从来没有存在过。无效行政行为因缺乏底线意识，脱离了一般理性人的判断，达到“匪夷所思”的地步，其根本不具有任何效力，任何机关和个人都可以无视它的存在。这就将“无效行政行为”与“违法的行政行为”区别开来。 从域外的实践来看，由于无效行政行为自始无效，理论上当事人对其完全可以采取“不予理睬”的态度，因此，确认无效诉讼也就没有起诉期限的限制。而没有起诉期限的限制，可能给法院带来数量庞大的“滥诉”。所以，一般情况下，对于确认无效诉讼，应当首先经过行政处理，即首先由行政机关予以确认。只有行政机关在法定期限内不予答复或者未被确认无效的情况下才能提起。由于无效行政行为属于极为罕见的情形，如果首先进入确认无效诉讼，一旦认定错误可能耽误最佳的救济时机。因此通常情况下，当事人应当首先通过撤销诉讼予以救济。法院在撤销诉讼中经过审查认为行政行为存在“无效”情形的，可以转换为确认行政行为无效诉讼。 总体而言，大陆法系国家均将“重大且明显”作为无效行政行为的标准。我国的司法解释在对非诉行政执行和对基础行为的审查中也明确了“重大且明显”无效标准。在修法过程中，比较一致的意见认为，为了便于人民法院审理，统一司法标准，应当对“重大且明显”的情形进行列举。在需要达到“重大且明显”程度的列举中，最重要的是管辖权，包括缺乏行政管辖权、缺乏事物管辖权、僭越管辖权等。新《行政诉讼法》明确规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，法院判决该行政行为无效。可见，《行政诉讼法》采取了将“重大且明显”标准客观化的方式，既简单明确，也便于操作。 这种判决是法院和原告共同选择的结果。一般认为，无效行政行为的标准为存在“重大且明显”的瑕疵，原告应当提起确认行政行为无效诉讼;对于一般的瑕疵，原告应当提起撤销诉讼。但是，原告起诉时可能并不知道行政行为的瑕疵状况。在提起撤销诉讼后，法院并不能立即判断行政行为属于无效情形或者一般违法情形。法院经过实体审理后，认为存在无效情形的，可以在征求原告意见的基础上转换为确认行政行为无效诉讼。同样，当事人提起确认行政行为无效诉讼后，法院经审查认为行政行为一般违法，也可以在对当事人释明后，转为撤销诉讼。《行政诉讼法》的这一规定，有助于强化行政机关的底线意识，有助于推动行政机关实现良治善治。 当然，本次修法中还存在一些不够完善的地方，特别是在判决方式方面，没有明确规定针对行政法律关系是否存在的一般确认判决形式。但是，不得不说，瑕不掩瑜，本次修法对行政诉讼判决制度的推动和完善是成功的，是完全符合行政诉讼实际和司法规律的。从某种意义上讲，本次修法在确立了中国特色的行政判决体系的同时，也确立了中国特色的行政诉讼类型体系，为今后行政诉讼法典的精细化、科学化奠定了一个坚实的制度基础。 --------- 这里是《中国法律评论》  思想之库府 策略之机枢 一本有态度、有力度、有温度的法律专业期刊  |
|
|
