宏观政策制定的权力配置与效力控制 2012年09月05日

宏观政策制定的权力配置与效力控制

  2012年09月05日14:51  来源：全国哲学社会科学规划办公室

西南财经大学鲁篱教授主持完成的国家社科基金项目“宏观政策制定的权力配置与效力控制--从转型期我国宏观调控运行的部分错位与失效展开”（项目批准号08BFX038），最终成果为同名专著。2012年7月经同行专家鉴定，以优秀等级结项。课题组主要成员：黄亮、王丽萍、万江、李西臣。

近几年，因房地产市场越调越涨的怪象所引发的宏观调控的效力问题成为当前我国经济发展和社会治理中最为纠结的问题之一，而如何破解其中的困境更是完善我国宏观调控机制的焦点和重心所在.在这项研究中，课题组认为造成我国宏观调控政策部分失效的原因主要在于我国宏观调控的权力配置机制存在极大的缺失。因此，这项成果以我国宏观调控的权力配置与效力控制为题，主旨在于从宏观政策制定的权力配置视角来揭示我国宏观调控效力失效的表象，解释影响我国宏观调控效力的原因，并提出完善我国宏观调控权力科学配置的制度建议。

成果的重要观点如下。

1．近几年,中央宏观调控政策存在部分失效的情形，无论是对房地产的宏观调控，还是对三高行业的产业调整，调控的实际效果并不明显。课题组认为，这主要根源于我国宏观调控政策制定的权力配置出现较大缺失，由此致使宏观调控权力运行在各部门之间存在严重的权力冲突，特别是中央行政系统内部的权力冲突和中央与地方之间的政策冲突，这些冲突严重消解了中央宏观调控政策执行的力度和效果，进而使宏观政策的实施效应不明显。

2．虽然从宏观调控政策全局性和系统性出发，中央行政系统在我国宏观调控权力配置中处于核心和主导地位的权力配置具有一定的正当性和合理性。然而，如果仅限于此，则容易造成我国宏观政策制定的独断专行，甚至将引发宏观政策的失败和失效。在课题组看来，由于全国人大实际上享有宏观调控的职能，而最高人民法院和地方政府虽然都不是宏观政策制定的权力主体，但他们的政策取向和执行力度都将在不同程度上影响我国宏观调控政策的实施效果，因此，在以中央行政系统为核心的我国宏观调控政策制定的权力配置体系中，必须充分考量立法机关的角色和功能，同时也应充分回应和加强与最高人民法院和地方政府的政策沟通和协调。

3．全国人大及其常委会在我国宏观调控政策制定的权力配置中存在功能错位和角色虚置的问题，这主要表现在三个方面:一是宏观调控领域立法中的强行政导向冲淡人大在宏观调控立法中的实质功能，二是全国人大及其常委会在提供“合法性通道”方面，对计划、预算等草案的审查多流于形式；三是全国人大及其常委会的实际监督功能不到位，对于以中央行政系统为核心的宏观调控权力运行缺乏必要和科学的监督机制和程序约束。

4．中央行政系统在我国宏观调控政策制定中居于核心和主导地位，但就其实际运行情况而言，其权力配置仍存在部分疏漏和缺失，这主要表现在：发改委的统筹协调功能不显著；央行的货币调控权未充分发挥独立作用，调控政策之间与权力主体之间的配合和协调欠佳以及非典型性宏观调控部门之间的政策冲突与博弈等问题。从而对中央行政系统宏观调控政策的执行和效力引发如下弊害：一是宏观调控目标的离散,二是调控政策时滞的放大,三是法定调控依据的架空,四是权力组织之间的隔阂,五是对政府权威性的质疑,六是权力运行绩效的减损。

5．虽然地方政府并不是宏观调控政策的制定主体，但由于其作为重要的执行主体，如果宏观调控政策的制定完全不顾及地方政府对自我正当利益的诉求以及反应，那么必然就会引发地方政府对中央宏观政策执行的抵御和效力的消解，这主要表现在以下几个方面：一是拒不执行,二是假执行和象征性执行,三是部分执行,四是变通执行,五是明修栈道暗度陈仓,六是过度执行。

6．针对我国宏观调控政策制定中的权力配置缺失问题，课题组认为，其主要是基于三方面的因素：一是权力的初始配置失当和格局模糊，譬如发改委定位模糊，而中央银行的地位配置失当，地方政府考核机制的不当错位;二是动态权力冲突导致制度需求扩大，而这种权力冲突主要表现在：不断升级的利益冲突，规制不足的信息失灵，众口难调的多元目标，能动匮乏的有限理性，日益扩张的角色意识；三是系统化协调机制供给不足,主要表现在协调机制的设立缺位，协调的规则匮乏，协调的实际运行缺少足够和有约束力的实效。

根据对我国宏观调控政策制定中权力配置缺失现象的揭示以及成因的分析，课题组提出如下对策建议，以期完善我国宏观调控政策制定中的权力配置体系和格局，进而确保我国宏观调控政策的效力得到充分的实现和保障。

第一，从总体思路上，我国宏观调控政策制定的权力配置与效力控制需要贯彻法治化原则，市场调节为主，政府干预为辅原则，系统性原则，民主对话与程序正当原则以及效益原则。其中，针对我国宏观调控政策制定和执行中的人治化倾向，课题组认为需要加强宏观调控政策制定中的法治性要素，在理论准备和实践可行的前提下,制定《宏观调控基本法》，完善我国宏观调控的法律体系，实现宏观调控权力的法治化；同时，我国宏观调控政策制定不能逾越市场的边界，不可让国家的有形之手替代市场的自发调节成为资源配置的基础性手段。此外，我们还需要按照系统化原则来建构我国宏观调控的权力配置体系和协调机制,注重发挥宏观调控政策制定过程中的多方参与和对话，强化程序机制的约束和效益的实现。

第二，强化和改善全国人大及其常委会在宏观调控中的角色定位，通过相关组织机制的变革和审查内容及程序的制度设计，确立和提升全国人大及其常委会在为宏观调控行为提供合法性基础、公信力支持与防范性监督方面的作用和功能。

第三，对于中央行政系统内部的权力配置的重构，课题组主张建立宏观调控合作委员会(总理办事机构），加强对宏观调控各部门的组织领导和协调，同时要对发改委的角色进行调整，强化中央银行的地位独立，建立外部性和内部性的协调组织、构建和完善一致行动机制、实现信息联络共享，多种手段和渠道防范和化解宏观调控中的权力冲突。

第四，对于最高人民法院主观上基于政治合理性欲主动介入宏观调控的司法实践，课题组认为最高人民法院需要充分认识到其所面临的制度障碍、知识障碍、工具障碍、观念障碍和效果障碍，注重司法的自我谨慎和克制，充分注重与宏观调控相关部门的信息沟通和权力配合。

第五，基于中央和地方财权和事权的划分，课题组认为地方政府在宏观调控中的角色可以通过赋予地方政府的相关权力和加强监督得以优化，这包括地方政府对部分宏观调控领域的具体政策制定权，地方政府对企业贯彻宏观政策的监督权，地方政府对宏观政策的建议权，以及强化对地方政府执行宏观政策的监督。

第六，如果宏观调控行为缺乏必要的责任追究机制，那么势必无法有效控制宏观调控政策制定中的随意性和非科学性，因此课题组在对追究宏观调控责任所可能面临的困难进行了充分的分析和讨论的前提下，仍主张应对宏观调控行为构建必要的法律责任追究机制和政治责任机制，并为此进行了相关构成要件和责任追究的制度设计。

鉴定专家点评：

西南政法大学卢代富教授：成果从历史和现实的角度，对我国宏观调控权运作中所暴露出的问题进行了细致的梳理和总结，并深入剖析了这些问题出现的原因。应当说，成果所总结的问题是客观的，对这些问题产生的原因的揭示是较准确的。而且成果创造性地提出了“宏观调控权力动态配置”的概念，认为宏观调控权力配置应考虑动态性；成果关于人大、中央行政系统、最高法院、地方政府和公众在宏观调控中的角色定位的观点及其论证也富有建设性。

不足之处：对什么是“效力控制”还缺少足够的解读。