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在短短的一年半时间里，山西省临汾市财政局密集出台了62项财政管理制度，初步建立了临汾市预算管理新体系。预算管理新体系“新”在哪？执行效果如何？带着一系列的疑问，记者一行来到临汾，希望在采访中找到答案。
将改革精准定位在制度建设
十八届三中全会提出“财政是国家的治理基础和重要支柱”。在临汾市财政局局长程明温看来，财政已从“国家经济层面上的财力保障”上升到“国家政治层面上的制度保障”，而上升的基本思路就是国家层面完善立法，地方层面制度规范。
“我们基层财政干部要认清财政改革与发展的形势，正确把握财政改革发展方向，准确定位基层财政工作重点，强化制度建设。”程明温说。
正是基于这种定位，在2013年4月19日党风廉政工作会议上，刚从县长任上履新临汾市财政局长的程明温提出了临汾市财政工作的新思路：建机制、树形象、抓关键、强监管。具体讲，就是围绕建机制，必须进行层级管理，责任到人的制度建设；围绕树形象，必须建立简化程序，高效服务的制度建设；围绕抓关键，必须建立严把进口，畅通出口的制度建设；围绕强监管，必须建立事前调研，事后检查的制度建设。
从去年的4月份开始，以平均每周1件的速度，临汾市财政局新建立制度62项，分为预算编制、预算执行、支付管理和监督保障4类。
“通过这62个文件，在财政管理上实现了用制度管人、管钱、管事，达到了3个目标：一是预算编制真实可靠；二是预算执行合理有序；三是预算监督严格有效。”程明温说。给预算单位安上“身份证号”
“关键在于编码。”预算科科长靳桄珲一语道破关键所在。靳桄珲将2015年市直部门预算单位代码称为“359编码”。根据《临汾市财政局关于做好2015年部门预算单位代码编制工作有关事项的通知》，2015年市直部门预算单位代码设制分为3个级次、5个部分，分别用9位阿拉伯数字表示。
“每一个代码都相当于一个预算单位的身份证号，涵盖着这个单位的基本信息。”预算科副科长乔临霞介绍说，比如山西省会计函授学校临汾分校的代码是123001084，可以看出该单位对口管理科为市财政局行政政法科，是临汾市财政局下属的事业单位，财务核算由财政局管理，单位性质为差额事业单位。
“这样的单位搁以前，按原先的单位代码编制，根本无法满足财政管理要求。”乔临霞表示，原先纳入预算的单位也有编列的代码，但代码无法体现部门、财务核算和基础单位的隶属关系，也不能直观体现该单位的管理性质，更不能适应国库集中支付、预算信息公开、决算报表的编报、财政支出绩效评价等预算管理的新要求。而新的编码，不但细化了部门预算单位基础信息录入，还对应设置了人员基本信息表、领取遗属补助人员信息表、办公房屋建筑物情况表、信息化建设运行维护情况表，“三公”经费信息数据库等基础信息的录入内容，进一步提高部门预算编制质量。同时，通过重新设定公式，对2015年部门预算生成内容、生成项目进行相应调整、细化，增加财政对社会保险基金补助、自收自支单位政策性补助等惠及民生的内容，进一步提高部门预算编制精准度。尤其是对部门预算单位基本支出功能科目使用进行统一规范和设置，进一步提高部门预算科学化、精细化管理水平。
有了预算单位的“身份证号”，在乔临霞的电脑上，想要查某个单位在职人员信息，只需打开基础资料目录下的在职人员信息表，找到代码对应的单位就能一目了然。据介绍，这个系统将来可覆盖全市的预算单位，并与各市县财政部门联网，届时，任何信息变更都会及时传到市财政局，实现动态更新和管理。
将预算编实编细不编死
对于预算科的同志而言，最难的莫过于既要把预算编实，编细，又不能编死。以项目支出预算编制为例，项目管理是以前临汾市财政管理的一个短板，工程类项目主要表现为项目概算虚、投资追加多、资金负债重等方面；业务类项目主要表现是“多头管理，各自为政”，每个部门有一套本系统的项目申报指南和申报程序。“指定项目”“关系项目”“空降项目”“搭车项目”等等不断出现。对此，根据部门预算改革要求，2015年部门预算编制中，项目支出预算编制分为5类。项目I类支出主要编制与预算单位日常工作密切相关的事项，其预算额度不得超过基本支出中日常公用支出的2倍；项目II类支出编入能够明确预测与单位工作业务事项密切相关的项目以及需要刚性配套的政策性项目；项目III类支出编入在执行中需要细化分配，配套资金有弹性变化的项目支出以及效能建设支出，其中效能建设支出预算额度不得超出基本支出中日常公用支出的5倍且绝对额不超过50万元的限额编列预算；项目IV类支出编入对自收自支人员工资福利政策性补助和对自收自支单位工作经费政策性补助；项目V类支出编入除其余4类支出之外的统计类项目支出，视财力情况确定是否执行，不作为单位申请资金的依据。
“在项目预算执行过程中，单位有临时支出，可以申请效能建设支出项目，既严肃了预算执行，也具有一定灵活性。”乔临霞说，而且，各预算单位在申请使用效能建设支出时，必须具体细化到实际支出内容，否则不予批准。
“管”与“放”的智慧
究竟什么该“管”什么该“放”？看似很难的尺度把握，现在，对于经建科科长吉鸿斌却并非难事，因为一切有制度为支撑。
对于项目性支出而言，一方面要简化程序。基本支出和项目一类支出不再层层下文、不再逐级审批，而是一次性和单位见面，资金额占到总预算的51%。另一方面，要强化评审、采购程序。要求使用财政资金必须进入政府采购程序，项目资金进入投资评审程序。
为了更好地实施预算评审制，解决评审中遇到的细节问题，临汾市财政局研究制定了两个补充规定。一是《关于进一步规范财政投资评审工作的补充通知》，规定50万元以上的工程项目都要评审，具体操作程序为:下达《评审通知书》、开展评审并出具报告、下达《采购通知书》、采购并出具报告、下达资金文件、拨付资金。其中，对于市委市政府确定的重点工程项目或特（急）事特（急）办的工程项目可以边评审边根据工程进度预拨部分资金，但不得超过相关部门对该项目批复概算的70%，其余资金要依据评审结果视财力和相关规定安排。这一规定，体现了“宽严结合”的原则，既合规又合理，不会因为评审程序而耽误了工程进度。二是《关于工程建设项目预算评审和政府采购有关事项的通知》，将工程建设项目中的支出费用进一步分类细化，充分明确了哪些费用必须评审；哪些费用不经过评审。这样的规定体现了适当把握“管与放”的尺度，该管的一定严格管好，不该管的一定要充分的放开。
“管”与“放”的另一个重要体现就是授权和责任，临汾市财政局上下百来号人，每个业务科室才三五个人，面对全市这么多预算单位，这么多项目和资金，无论是人力物力还是专业水准，都不可能管得过来。因此，适当的放权十分必要。但放权的同时，如何给预算单位责任的约束？临汾市财政局找到了政府采购这一法宝。该市对1万元以下各类货物的零星采购、5万元以下的各类零星工程，以及5万元以下的各类政府购买服务实行分散采购，各单位根据各自的采购需求制定采购方案，确定采购承办人，由承办人向3家以上供应商询价，按最低价原则选择报价最低的作为政府采购供应商。国库支付局依据政府采购询价备案表、工程及服务类合同和验收单、发票审核支付。
“过去，5万元以下的维修都是找定点单位，都是些大公司，对于修葺房顶、疏通下水道一类的小事不屑一顾，现在通过分散采购，单位可以自己询价采购，不但方便，而且价格也更加低廉。”国库支付局副局长侯迎利说。
“适当的授权方便了预算单位，更重要的是，在我们的这套制度体系中，任何形式的授权都能找到对应的责任人，真正做到了层级管理，责任到人。”政府采购科主任科员秦志强说。
关偏门 开正门
在预算编制细且实的前提下，在预算执行有管有放的背景中，国库支付管理似乎变得清晰而明了。作为预算执行的资金出口，国库支付局成为制度落实的关键所在。
“现在我们国库支付局可省事了。”说话爽快的侯迎利一开口，把大家全逗乐了，“过去，接到预算单位的指标文，要50万，用途为‘办公费等’。这一个‘等’字含义太广了，你说我们是付还是不付？现在各科室下达指标文，每一项费用都要列得清清楚楚，有什么内容支什么钱，写着买酱油的钱就绝对不能拿来买醋，我们只要照章办事就行。”
为此，国库支付局给各单位的会计和局机关部门预算管理科的所有管理人员以及国库支付局的每位管理员人手发了一张小卡片，对支付管理中常用一些科目如何审核及审核依据进行说明，既服务了预算单位，也减少了一遍遍解释的麻烦。更大的好处就是避免了同预算单位的口舌之争，什么该支，什么不该支，完全照制度办，预算单位也没得说。
常言道，上帝给你关闭一扇门的同时，一定会给你打开一扇窗。对于临汾市财政局来说，也是一开一闭，即关掉一扇偏门，开一扇正门。首先把各单位的基本账户锁死，锁定单位的资金额度之后，预算管理科把单位的资金纳入预算管理，基本账户只许出不许进，通过九鼎支付系统保障管理手段的到位。同时，禁止市级主管部门向县级和市直单位（部门）分配没有政策依据的资金，这条路通过支付管理的办法锁死了。
关闭各单位基本账户和对下属单位资金拨付通道的同时，要求各个单位给县（市、区）级对口单位安排资金，必须通过财政部门的指标文件来下达到县（市、区），由县级财政进行管理，对于单位的一些往来资金，在非税收入系统纳入国库管理之后，在非税局开立了单位的往来账户，对各单位的往来资金，由非税局进行管理。
“与其让其走‘偏门’，不如使其合法化、阳光化，从暗处走向明处，对其加以限制和管控，并使其受到公开严格的监督。”临汾市财政局副局长陈文章说。
接地气 受欢迎
今年9月23日，临汾市举办全市财政系统加强财政管理提升业务能力培训班。各县（市、区）财政局局长、业务副局长、业务股长等130多人参加了培训。这一套制度体系受到了普遍的欢迎。
浮山县财政局长卫俊林连连称赞，“这套系统很接地气，我们县几乎实行‘拿来主义’，而且可操作性很强。”他告诉记者，去年，浮山县各机关有60多个临时工，根据市局的制度办法，节省了不少开支，减少了财政供养人员。
而对于吉县财政局长李百灵而言，最大的收获在于项目预算管理中的效能建设支出部分。以往县长办公室总是门庭若市，都是为项目预算追加要钱的。现在县里成立了由财政、审计和监管等部门组成的财政资金审核小组，从今年4月份开始，每月举办一次县长办公会，项目资金预算没安排的部分必须拿到会上讨论，根据政策决定是否批钱。“这套制度真正实现了以制度管事，以制度管人，以制度保护干部。”他说。
尽管好评如潮，但程明温和他的同事们深知：财政工作是不断改革、不断发展的，制度建设必须要时刻跟上步伐，财政改革永远在路上，制度建设也永远在路上。
短评
顺势而为主动创新
临汾财政扭住“预算编制”这个龙头，围绕预算编制、预算执行、支付管理、监督保障四个环节，环环相扣，顶层设计出一套“359”预算编码管理新体系，具有极强的革命性、系统性和前瞻性，走在了山西全省前列。
临汾财政新制度体系顺应预算管理制度改革方向，遵循新《预算法》立法精神，契合现代财政制度本质要求，真正实现了以制度管人、制度管事、制度管钱、制度管权的目的，切实保障了财政资金安全与干部安全。
临汾财政新制度体系在立足当地经济社会发展实际，兼具实用性与可操作性的基础上，还有四大亮点：一是制度之间相互联系，结合点和衔接部分明晰贯通；二是整个具体执行过程皆可找到财政、财经政策依据；三是制度中的灵活部分、授权部分都能找到责任人，钱是活的，责任是死的；四是每项制度都与财政信息化平台相融，制度通过平台和数据说话。
临汾财政新制度体系之所以能成功运行，诚如普遍共识：“大环境”是前提，“接地气”是基础，“顶层设计”是关键，“科学规范”是核心。(郭中) | 
