 推进国库集中支付改革 积极构建公共财政架构的思考 茅国清 【摘要】国库集中支付制度是对财政支出管理的根本性改革，也是我国国库集中收付制度改革的目标取向。现代财政国库管理制度的主要内容就是建立以国库单一账户为基础，资金缴拨以国库集中收付为主要方式的财政资金管理制度。本文结合国库集中支付改革试点与探索，就全面推进国库集中支付改革作一思考。 【关键词】国库 集中 支付 改革 一、全面推行国库集中支付制度改革的必要性 （一）实施国库集中支付改革是国际通行的先进做法。实行国库集中支付制度，是市场经济的通行做法。从国际经验来看，市场经济国家在财政国库管理方面进行了长期探索，逐步形成了先进的现代财政国库管理制度。他们的发展大体分为三个阶段。第一阶段是分散设置账户。即财政资金通过预算单位层层设置的账户，实行分散拨付。这种做法与我们现行的做法相似。第二阶段是实行国库单一账户。要求所有政府性资金都必须纳入国库单一账户体系才能进行支付，实现一级政府的收支只有一本账，不允许有游离于国库单一账户体系之外的政府性资金。这项制度最早产生于英国，已有200多年的历史。第三阶段是集中支付。以国库单一账户体系为基础，对政府性资金实行国库集中支付。这项制度在市场经济国家已有60多年的历史，发展中国家从二十世纪六十年代以来，逐步实行了这项制度。 （二）实行国库集中支付制度改革是构建公共财政的必然选择。公共财政体制是社会主义市场经济体制的重要组成部分。财政国库管理制度是公共财政体制的重要架构之一，是预算执行的重要环节。实施财政国库集中支付制度改革符合公共财政改革导向，有利于进一步规范预算分配，有效强化预算执行，增强财政资金分配使用的透明度，提高财政资金使用效率，便于对财政资金实现事前、事中、事后全过程监督，符合当前财政体制改革的大趋势。 （三）实施国库集中支付制度改革是上级党委政府的统一要求。2001年，经国务院第95次总理办公会议批准同意，财政部、中国人民银行制定了《财政国库管理制度改革试点方案》，要求建立以国库单一账户体系为基础、资金缴拨以国库集中收付为主要形式的财政国库管理制度。目前，中央和三十多个省市已经全面实施财政国库集中支付制度。从我省来看，2005年已在省级部门全面实施了国库集中支付改革，并要求在2012年底前，在县级以上各级政府部门中全面推行。 二、实施国库集中支付制度改革的基本原则和主要内容 （一）基本原则。 一是预算执行主体地位不变。预算执行主体地位仍是单位，财政部门不代替单位执行预算。预算批准之后，何时实施项目、何时提出用款计划、何时提出支付申请，是由单位自主决定的。 二是预算资金使用权限不变。资金的支配权和使用权仍由各单位掌握。在支出符合预算和用款计划的前提下，只要各部门按照预算规定的用途使用资金，什么时候用钱，财政部门都会予以保证，不影响单位的资金使用。 三是财务管理权和会计核算权不变。改革后，预算单位的财务管理工作不仅不能削弱，而且还要加强，每一笔财政资金支付业务，都要按照批准的预算和有关制度规定办理，会计账务登记及年终决算的编制等工作还要由单位来完成。 （二）主要内容。 1、建立国库单一账户体系。改革原有账户设置和管理模式，改变目前各预算单位自行分散支付财政资金的方式，按照财政资金的性质和用途，设置四类账户，构成国库单一账户体系。一是市财政在市人民银行开设国库单一账户，即现有的国库存款账户，用于管理和核算所有的预算资金。二是市财政在商业银行开设财政零余额账户，用于财政直接支付业务；为预算单位开设零余额账户，用于各预算单位的财政授权支付业务。为预算单位开设的零余额账户，既可以转账，也可以提现，还可以办理委托收款业务，用款比较方便。三是经批准的特设专户，用于一些特殊资金的管理。四是市财政局在商业银行开设财政专户，用于办理预算外资金的拨付业务。零余额账户是财政国库管理制度改革中产生的新生事物，简单地讲，就是预算单位用款由代理银行先行垫付，当日营业终了向国库或财政专户划款清算，当天账户的资金余额为零。 2、建立分月用款计划制度。分月用款计划是支出预算的执行计划，由预算单位依据批准的年度部门预算（或预算执行控制数），按照支出预算执行进度编制，并明确每项资金的支付方式，在报经市财政局批复后，作为办理各项财政资金支付的依据。对预算单位使用预算资金实行分月用款计划制度，要求单位转变用款观念，用款除了要有预算指标外，还要有用款计划，做到工作统筹规划，用钱统筹计划，有利于提高预算单位的财务管理水平。 3、实行财政国库集中支付。按照不同的支付主体，对不同类型的支出，分别实行财政直接支付和财政授权支付。 财政直接支付的程序是：预算单位根据批复的预算，编制用款计划，由预算单位向财政部门提出直接支付申请，财政部门根据预算单位的直接支付申请，向代理银行发出支付令。代理银行通过财政零余额账户将资金直接支付到商品和劳务供应商或收款人账户。我市目前要求实行直接支付的范围为工资性支出、政府采购支出和单笔支出在5万元以上及其他适宜于直接支付的支出。随着财政国库集中支付改革的深入，将逐步扩大财政直接支付的范围。 财政授权支付的程序是：财政部门根据单位用款计划，将用款额度通过代理银行下达给预算单位，各单位在批复的用款额度内，按照规定的用途，自行向代理银行发出支付令，通过零余额账户支付到商品供应商和用款单位。财政授权支付，既可以转账，也可以提取现金。 4、建立预算执行信息管理系统。实行财政国库集中支付以后，财政支付业务剧增，加上管理的需要，必须有强大的信息系统作支撑。我们使用的是省厅统一开发的信息系统，实现了财政、预算单位、代理银行以及人民银行等方面的网络连接。在财政国库集中管理上，预算单位可以通过这个系统网上申报用款计划和财政直接支付申请，财政部门借助该系统实行网上审核，有关各方实现支付信息的网上交换、查询和对账，从而大大提高资金支付效率和支付信息的反馈速度。 三、实施国库集中支付制度改革的探索及思考 近年以来，结合我市实际，就实施国库集中支付制度改革做了大量的前期准备工作。一是构筑制度框架。在《上虞市财政国库管理制度改革方案》基础上，先后制定《上虞市财政国库集中支付管理办法（试行）》、《上虞市财政国库集中支付资金银行清算办法（试行）》、《上虞市财政国库集中支付单位会计核算暂行办法》等一系列规章制度，构成了我市规范、统一的国库集中支付制度框架，为改革顺利实施提供制度保障。二是积极稳妥开展试点。本着“规范操作、积极稳妥、分步实施”的原则，2010年，对文广新局等5家单位进行了试点，经过试点，摸索经验，取得了成效。三是做好扩面准备。选择了国库集中支付业务的代理银行，预算单位零余额账户的开设，国库集中支付制度业务培训等等，确保了改革工作如期进行。 财政国库集中支付制度是一项全新的财政业务，政策性和技术性强，对预算单位的财务管理、会计核算提出了很高的要求。如何使国库支付的改革更趋完善： 一、财务管理要从“管钱”为中心转到以“管额度”为中心。财务管理的中心是资金管理,在传统的财务管理模式下,资金是财政通过银行拨付到各级预算单位的账户上,而实行国库集中支付后,各预算单位的账户上没有财政性资金了,有的是国库账户(称零余额账户)的额度。所以,在这个前提下,财务管理工作尤其是拨款的方式发生了根本的变化:第一,对于主管单位来讲,由于所属预算单位全面实行授权支付,主管单位对下级没有实际的资金拨付了,对于主管单位这一级的财务管理就要从以前请款、领款、拨款的传统工作方式上转到对下级各基层单位的用款额度的控制和管理上,这就要求从“管钱”到“管额度”的转变,财务管理的重点要转到如何及时、有效地把额度请到,并对基层单位实施有效的额度管理;第二,对于基层预算单位来讲,在财政授权条件下,要从管理资金账户,运作资金的传统工作方式下转到如何按照国库集中支付的制度规定要求,使用好国库账户中的额度,从而保证资金支付的顺利进行。 二、传统的会计核算方式要适应国库集中支付的变化。实行国库集中支付改革虽然基本不改变单位会计核算的模式,但在两个方面还是有些变化的。 一是账户体系上的变化。按照财政国库管理制度改革的制度设计,单位账户的性质是国库单一账户,也就是说,今后预算单位的所有财政性资金的运用全部在国库账户中进行,原来的一种类型的资金开一种银行账户的时代一去不复返了,代之而来的是单位所有的财政性资金在国库单一账户中实行分账核算,这是一个根本的改变。 二是单位自有资金的流向处理上。过去,预算单位的各种事业基金、基建包干节余在进行会计处理分配后进入单位的实有资金账户,由各单位自由支配使用。实行国库集中支付后,这部分资金停留在国库单一账户里,虽然,这部分资金的管理主体还是各预算单位,但资金的流向发生了变化,实际的操作也随之变化。 三、有计划地推“使用方便、操作规范、信息透明、监控有力”的公务卡管理新机制。作为国库集中支付改革的配套措施，通过制度创新，在公务支出领域引进具有“雁过留声、消费留痕”特点的公务卡，公务卡的使用将有效规范现金使用管理和方便单位办理公务支出，替代现金结算，对于提高政府支出透明度、加强惩防体系建设具有重要意义。
|
|
|
