【对话】基层环保工作差距怎么弥合？——对话浙江省富阳市环保局局长李百山

【对话】基层环保工作差距怎么弥合？——对话浙江省富阳市环保局局长李百山

2015-01-14 本刊记者 查玮 新环境

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对话浙江省富阳市环保局局长李百山：

基层环保工作差距怎么弥合？

文/本刊记者 查玮

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目前县级环保部门的职能定位，有时在实践中错位很严重，所的职能定位就更不清楚了。正所谓名不正、言不顺，这个问题我觉得系统内要尽快定位，否则基层工作更不好干。

我感觉，现在环保部门的人员素质普遍可以，但是法律方面的人才太少。环保要专业，必须建立在依法行政的基础上。

出现环境问题，我们浙江现在不是首先找环保局长，而是找市长、县长解决。这种思路是很对的。

富阳市近年来的环境压力主要体现在哪些方面？

富阳市的环境压力主要来自以下几个方面。

一方面是与其他地区相似的共性问题，主要是经济社会和城市化的快速发展，在环境保护基础设施上的投入明显不足，欠账太多，由此所积聚的环保问题已逼近极限，环境容量趋于饱和，各种环境问题正处在一个爆发期。全社会的环境保护意识和部分企业的逐利意识处在一个对抗期，环保部门身处各种环境矛盾的焦点。

另一方面，环境问题的属地性很强，也就是个性问题。富阳产业结构非常特殊，改革开放初期主要还是粗放型的经济支撑，也就是所谓的重高行业的发展。近年来，党委、政府推动产业结构转型升级力度很大。积极淘汰造纸、化工、印染、电镀等重污染落后企业300多家。对于保留企业作了一轮又一轮的整治提升工作，对环保的要求也不断提升。这些工作基本都由环保牵头，倒逼的压力很大。

同时富阳区域环境的敏感性很强，富阳在历史上就有“天下佳山水，古今推富春”的美誉，也是黄公望老先生“富春山居图”的实景地，自然禀赋的山水资源极其优越，保护好这一生态资源的要求必然也更高。全长76公里的富春江有52公里流经富阳，再流入钱塘江，我们承担着保护沿江数百万人民饮用水安全的责任，社会关切度很高，这给我们的工作增加了极大的压力。

可见，富阳正处于发展与保护、经济与民生、生产与生活、短期与长远之间的矛盾冲突中，如何权衡，是我们目前面临的难题。

能介绍一下近年来富阳乡镇环保机构设置的情况吗？

富阳市是杭州市下辖的一个县级市，辖区内有24个乡镇（街道），外来人口25万，常住人口65万，经济较为发达，2013年财政收入82个亿，全市规上企业近700家。2003年，根据国家和省市的统一部署，富阳市环境监察大队成立。2006年10月，经市政府批复同意，市环境监察大队设置3个监察中队。2008年7月，经市编委同意，3个环境监察中队整合成立4个基层环境保护所，为市环保局的派出机构，属财政补助事业单位。

之所以成立中队，是因为我们浙江这边的情况特殊。民营企业发达，数量多，且规模小，地域范围又广，如果都以大队的形式来管理的话，一方面老百姓办事不方便，另一方面执法相对滞后。于是。就采取中队的形式进行管理，一个中队按5～6个乡镇去管理。

后来，省里把监察中队升格为环保所，作为环保局的派出机构。这在全省各地区走得也不平衡，有的地方快一些，有的慢一些。在杭州，余杭与富阳就属于走得较快的地区。

目前，除了环境监察大队，富阳环保局共设有5个基层环保所，分别为江南环保所、新登环保所、富春江环保所、场口环保所和龙羊环保所。实有人员编制53人。各所人员编制不一，有的所编制多些，但实际平均不到10人。

富阳的环保所设置在浙江省比较早。您认为环保所在加强乡镇环保工作中发挥了怎样的作用？

从基层环保工作来看，在乡镇设立环保所，是我们当前面临环保形势的必然选择。从环保工作发展的实践来看，重点在基层，关键在基础。没有基层一线的环保机构和人员，就会出现与群众的联系不够密切，与基层党委政府的结合度不够高等问题。基层环保部门的同志都有同感，工作任务重，心里压力更重，工作干得不少，也干得很辛苦，有时却难以得到基层干部群众的理解和支持，一个很直接很重要的原因就是我们的根系没有到基础，触角没有到基层。

我们一个局监管着两万多个单位，2013年，我们共处理环境信访6500多件，行政处罚200多起，行政许可1000多件，还有大量的行业整治、生态建设等工作，这些工作基本处于单打独斗的状态。如果环保所能设置到乡镇一级和直接融入到党委政府的工作中，统一规划、集中谋划，从源头上发现矛盾、控制矛盾，那工作就会更顺些。更重要的是环保作为公共产品，是经济社会发展的基础，如果基础不稳，生态文明的大厦就不能建成。

据了解，富阳的乡镇环保所在参公管理方面，面临一些实际问题，请详细介绍一下。执法人员不能纳入参公管理，会对我们的实际工作带来怎样的影响？

其实，环保所不能解决参公问题直接影响到了环保所的执法主体问题，身份主体不明确，所有的行为必然受到法律的考量，给各项工作的开展带来了严重的障碍。

目前浙江省只有富阳、余杭和温州的环保所没有参公。无法参公的原因也极为简单，当初省环保厅进行基层体制改革探索，以上这些地区响应的比较快，把原大队下面的中队改设为所，在职能上增加了部分内容，但承担执法的主要职责没有变。就是这个原因，环保所的参公问题多年来一直未能解决。

在所的身份问题上，下一步我们将面临更大的困难。党的十八届四中全会依法治国的要求、新环保法的实施，赋予了环保更加丰富的执法内容，如果身份不解决，那么执法行为的合法性将会受到更大的考验和挑战。

除参公之外，乡镇环保所在工作中还面临哪些主要问题？

主要面临以下问题：

一是机构人员编制的问题。现有的框架下，一个所不到10个人，要覆盖5～6个乡镇（街道），根本无法把工作做到一线，但要每个乡镇都设立所，机构人员的增加就成为一个瓶颈。

二是职能的定位问题。目前县级环保部门的职能定位，有时在实践中错位很严重，所的职能定位就更不清楚了。正所谓名不正、言不顺，这个问题我觉得系统内要尽快定位，否则基层工作更不好干。

三是环保工作的能动机制。现阶段的一些环保问题根源和起因极其复杂，很多时候只是最后以环保问题的形式表现出来，要解决这些问题也必须依靠各个部门的通力合作。而这样的联动机制必须有赖于各级党委政府以制度的形式加以固定才能保障。

乡镇环保所是市环保局的派出机构，它们平时在与乡镇政府的合作中，是否会面临一些沟通和合作上的问题？在平时的管理工作中，乡镇一级能否很好地履行它们的职能和职责？

乡镇对环保部门的支持通常是不错的。不管专职还是兼职，现在乡镇都有负责环保的人，但是对其责任没有刚性规定，在环境保护上他们有行政责任，却没有法律责任，他们可以去、也可以不去做环保工作。这完全要看乡镇领导对环保工作的重视与否。好做的或者对自身有好处的环保工作，乡镇配合度会高一些，对难做的或涉及利益问题的，有时就会出现选择性支持。

并且，很多乡镇的环保工作基本上由兼职工作人员来完成，专职的很少。据乡镇环保所的同志反映，乡镇对他们有时候会配合，有时候也会扯后腿，有时候还会指责环保部门是怎么执法的。如在信访处理中，与环保部门关系好的，就会来处理，如果关系不好就会借机走开。乡镇对企业有监督权，但是一些相关人员往往会借口说没有处罚权，一些应该乡镇处理的环保事情也交给环保部门来做。有时候，因为主体责任不明确，乡镇政府也会不满意，会觉得环保部门老要求他们去做这做那。

对如何更好地落实乡镇政府在环境保护上的主体责任，您有何建议？

无论是修改前的环保法还是新的环保法，都明确了政府对环境保护工作要负主体责任，不过法律上还没有明确哪些属于主体责任。但我理解为政府必须对自己区域内的环境保护工作负总责。

环境是资源，是人民赖以生产和生活的基础，如果基础得不到保障，那怎么来保障民生的改善，这是一种责任，更是一种权利。政府对区域生态环境保护目标的制定，生态环境保护规划的布局，对各种环境违法行为的遏制等等，都是履行主体责任的内容。而且在职能、机构、人员的配置上都要有具体的举措。目前在乡镇这一级都还在起步阶段，如果基层政府一级没有把环境保护工作纳入其工作职责，那么环境保护工作的开展也无法落到实处。

在我国一些地区，近年来在逐步探索设立乡镇环保办，人员编制和经费由乡镇负责，县环保局负责业务指导。还有一些地区，在推广设立环保派出机构，如乡镇环保分局或乡镇环保所。富阳目前属于后一种。从富阳已有的经验出发，您怎么看待前一种模式？

我认为，环境保护工作是一项系统性的工作，真如当前出现的环境问题一样，“冰冻三尺非一日之寒”，把这些问题归结到一个部门、停留在一个层面来解决，不是很科学，实践证明这样解决起来难度很大。

无论是全社会环境保护意识的培育，还是面对各种环境问题和矛盾的监管、处理，一定要依靠全社会的力量，而这一力量的推动必须依靠政府的作用。

只有根系于基层，根系一线，才能保障这种力量的源泉。面对当前的环保工作形势，基层的环保体制改革势在必行。无论是怎样的模式，有一点是共性的。那就是环保工作必须要沉下去，要完全结合到党委政府经济社会发展的整体工作中去。我感觉到第一种模式虽然还有诸多不足，但对抓好工作更有效、更有抓手。

无论是新修订的环保法，还是国务院最近出台的关于加强环境监管的通知，都强调要加强环境监察执法。富阳近年来在这方面，采取了哪些有效措施？

近年来，富阳在环境监察执法上，结合当地实际，做了不少有益的探索和创新，采取了一些有效措施，也取得了较好的成效。

第一是环境监测方面，我市目前正在打造环境监测“天罗地网”工程。2013年1月正式投运2个空气复合自动监测站，实时发布PM2.5，提早三年执行新空气质量标准。在富春江及各大主要支流均建设了水质自动监测站，实时监测全市主要河流水质，已建设完成4个，在建5个。

第二是在环境执法方面，推行网格化监管和痕迹化执法，以5个环保所为依托，将全市划分为5个一级网格和13个二级网格，为基层执法人员配备移动执法装备29台，并配套开发应用系统，企业资料即调即用，违法案件网上流转，实现了阳光执法。同时，不断强化现场执法，不打招呼、不定路线、不定企业、不放过任何一条线索、不放过任何一个区块、不放过任何一个角落、不放过任何一个时段，实行错时执法，打消违法者侥幸心理。在此基础上，邀请人大代表、政协委员、市民代表两百余人参与现场执法，增强执法透明度，对那些严重的违法行为定期在媒体进行曝光，增强威慑力。

下一步，我局还将配备视频传输系统，实时记录执法过程，提升证据公信力。

第三是应急处置方面，今年市政府划拨了50万元专项资金，在全市建立了5个应急物资储备点，进一步提升了环境突发事件应急处置能力。全年我局共成功处理了“5?18”桐庐四氯乙烷泄漏等环境突发事件8起。

富阳近年来在开展环保工作，尤其是加强监察执法方面，包括基层环保所在内，面临着怎样的困难和挑战？

当前，基层环保工作者面临很多困难和挑战，其能力建设远远滞后于法律所赋于的责任与要求。

一个突出现象是人员少。在富阳，有将近300多家重点监管企业，其中，国控排放废水企业34家、排放废气企业13家，省控重点企业有121家，市控企业有122家，这还不包括富阳当地的企业。管理任务这么重，执法人员却很少，执法工作怎么去开展？这是一个很大的问题。因为人员编制等跟不上，我们现在只能抓重点，解决重点问题，盯住重点企业。

二是经费保障上，同样是执法部门，公安部门有特殊经费，环保则按普通部门标准配置，根据人头发放工作经费。

三是体制上的问题。如信访考核。富阳全市今年有6000多件环境信访，工作量特别大，很多信访并没有涉及到真正的环境问题，而是掺杂了其他问题。如有的人对社会或企业不满，借助环境问题来举报。基层环保要耗费大量人力物力和精力来解决这些问题。就连处理一个简单的信访，往往要连人带车往返好几趟。这种行政资源的浪费现象其实很可怕。我认为，上级部门对下级环保部门信访工作的考核，不能光看投诉数量的多少，而是要看具体反映的内容。这些问题要在体制上予以解决。

还有一个突出问题是，上级对基层环境执法的要求与基层环保的实际情况差距较远。

环保的职能部门有很多，要解决一个环境问题，往往要通过很多其他部门来执行。如小餐饮的污染防治，城管、工商、卫生、环保、城建、公安都有涉及，是多头管理。如果其他部门不配合，环保部门很难实施。

新修订的环保法，列举了多个职能部门的环保责任，但是，对其他部门的责任并没有细化和明确。有些问题不是环保部门一家能解决的。可是，环保部门是地方政府的职能部门之一，集运动员和裁判员于一身，一旦出事就是环保部门的责任。

如企业处罚后还在违法排污，环保部门查到后将其移交给公安，但是公安部门查实后却要追究环保部门的责任，认为是环保监管不力。又如，审批终身制的问题。如果是合法审批，没有突破现有法律法规的要求，但是若干年后审批标准改变，一旦出现事故，就有可能追查环保部门的责任。这样的案例有很多。

当前，急需在法律上突破现有界限，建立一个更为合理的社会管理体系。搞好基层工作，主要是确保区域环境质量达标和污染源排放达标。对环保而言，责任主体一定要清晰。谁造成了污染就由谁负责，对违法企业，该判刑就判刑，该罚款就罚款。不能动辄把责任归咎于环保部门。

对进一步加强基层环保工作，推进基层环保机构建设，您个人的建议和体会还有哪些？

我总体感觉，基层环保工作相当难干。

首先，复杂性。当前的环保工作处于一种复杂状态，一个是原来的粗放式发展让环境问题不断积累，已经到了爆发期。环境质量改善的迫切性、老百姓的期望值、法律标准的要求，这三者的矛盾恰好处于一个特殊阶段。如果地方党委、政府重视，这种矛盾就会少一些。

另一个是环保机构成立迟，在管理方面比较滞后。随着改革的不断深入，环保作为政府职能部门来讲，越来越强调依法行政。但是，无论在外部管理和体制方面，还是队伍内部，这方面的意识和思想准备比较缺乏，在应对大量的复杂环境问题时，往往措手不及。

再一个是体制上的问题。由于定位不是很明确，基层环保往往跟不上地方政府那一套较为完善的管理体制。环保部门的队伍管理也存在一些问题，如立法、管理和质量标准等方面的动态性太大，基层有时很难操作。特别是在内部管理体系方面，有时制度设计者对基层的考虑偏少。

其次，艰巨性。我们面临着不少现实的困难。除我之前提到的环境投诉或举报以外，还有上级布置下来的好多工作，如减排、关停淘汰落后产能等，任务非常艰巨。对于这些问题，光靠环保一家很难处理，我们工作起来找不到有力的武器。

例如去年“两高”规定危险废物处理，要求公安部门给与配合。但是，基层实际操作起来存在一些困难和问题。在考核上，很多地方环保部门的社会评价得分不理想，基本上排在后面。尽管当地政府知道很多工作不是环保部门一家的事情，但很多公众误以为，只要与环境相关的，就是环保部门的工作，做不好就把账记在环保部门头上，通常还是任务越多，工作越多，社会评价越差。

新修订的《环境保护法》马上要实施，法律的刚性加强了，但是基层环保工作者的压力也越来越大了，特别是一线工作的操作性和变通性越来越小，地方发展与环境保护的矛盾将会越来越激化。环保部门目前处于风口浪尖，环境问题得不到解决，老百姓会不满意；执行环保标准太严，有的地方政府和企业就会不满意。

第三，科学性。制定政策时要讲究科学性。上级部门应立足基层实际来考虑问题，特别是在队伍建设方面。从监管的角度，环保作为牵头部门去履行职责是可以的，但一些具体的责任应落实到相应的职能部门去。新法赋予环保部门很多职权，这是很好的，我们也要看到，权力的背后是责任。要思考，我们有没有这个能力去承担这个责任。我担心的是，照目前的状况下去，新法实施起来后，会有更多的同志因失职渎职，受到法律追究。

我感觉，现在环保部门的人员素质普遍可以，但是法律方面的人才太少。环保要专业，必须建立在依法行政的基础上。现在我们对工作人员的要求，首先要避险，这是最基本的。在执法上，我们提出要搞痕迹监管，对于到过哪家企业，提出过多少监督意见，进行了哪些监测，都要留下痕迹，这些是依法行政的基本要求。

今后，一定要明确，在环境保护上要对地方党委、政府进行考核，将责任落实到地方党委和政府。出现环境问题，我们浙江现在不是首先找环保局长，而是找市长、县长解决。这种思路是很对的。

责编：谢欧

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