|
国家限制经营的法庭辩护 广西 贺州 董全吉下载整理
“国家限制经营、特许经营”这个概念，有其特定含义，与我国计划经济时代所常用的“国家专营”这一概念比较接近，下面试分别阐述之。 违反国家限制经营、特许经营规定的无效合同 根据《中华人民共和国合同法》第五十二条规定，违反法律、行政法规的强制性规定的合同无效。最高人民法院关于适用中华人民共和国合同法若干问题的解释（一）（以下称为“《合同法司法解释》”）第四条进一步规定：“确认合同无效，应当以全国人大及其常委会制定的法律和国务院制定的行政法规为依据，不得以地方性法规、行政规章为依据”。 从上述规定来看，对于确认合同无效的，法律依据只能是法律和行政法规，本无任何异议。 但是，《合同法司法解释》第十条又规定：“当事人超越经营范围订立合同，人民法院不因此认定合同无效。但违反国家限制经营、特许经营以及法律、行政法规禁止经营规定的除外。”，对于其中的“违反国家限制经营、特许经营”如何理解，众说纷纭，审判实践中也往往大相径庭。有的法院审理案件时认为，根据部门规章，当事人应取得某项行政许可，但当事人在签订合同时未取得，国务院各部委在国家授权的范围内也代表国家，其依法制订的部门规章所设定的行政许可，也属于“国家限制经营”范畴，当事人违反此规定而订立的合同，违反了国家限制经营的规定，因此订立的合同为无效合同。 笔者认为，对于“违反国家限制经营、特许经营”的理解，应把握如下几点。 第一，应结合《合同法》第五十二条及《合同法司法解释》第四条，从整体上、立法本意上来理解、把握，将并非法律、行政法规强制性规定的限制经营、特许经营项目排除在外，否则《合同法司法解释》第十条规定将与《合同法》第五十二条、《合同法司法解释》第四条产生矛盾。国家工商行政管理局于2004年6月14日颁布的《企业经营范围管理规定》第四条也规定：“经营范围分为许可经营项目和一般经营项目。许可经营项目是指企业在申请登记前依据法律、行政法规、国务院决定应当报经有关部门批准的项目。一般经营项目是指不需批准，企业可以自主申请的项目。” 第二，笔者认为，“国家限制经营、特许经营”这个概念，有其特定含义，与我国计划经济时代所常用的“国家专营”这一概念比较接近，下面试分别阐述之。 （一）国家限制经营 “国家限制经营”所涉的项目，笔者认为应指国务院以国发[2004]第20号文件发布的《国务院关于投资体制改革的决定》的附件《政府核准的投资项目目录》所列的项目，该目录所列的项目包括农林水利，能源，交通运输，电信、邮政等信息产业，钢铁、有色金属等原材料，汽车、城市轨道交通等机械制造，轻工烟草，城建，教育、卫生等社会事业，等等，不难看出，皆为与自然资源利用、开发，国计民生，国家利益、社会公共利益息息相关的项目，这些项目，是国家限制经营的，必须通过严格、特定的审批程序方可经营，如果企业没有获得批准即经营，其因此所签订的合同应为无效。 （二）国家特许经营 随着我国加入WTO及社会主义市场经济的发展，社会公共资源的综合开发利用越来越重要，但政府往往并不想全部由自己去投资，这在一些发展中国家尤为如此；而且，单靠政府投资、经营和管理这类基础设施项目或开发利用国有资源，资金往往不足，经营管理也可能缺乏效力。因此产生了国家特许经营（政府特许经营）这种经营方式，主要是指用特许权的方法开发国家所有的资源或建设政府监管的公共基础设施项目，即政府通过颁发授权书的形式许可经营者从事社会公共资源的开发和利用。 就我国目前而言，近年来国家已经逐渐将一些公用事业基础建设项目以特许经营的方式交给社会力量参与、经营。 由上不难看出，“国家限制经营、国家特许经营”有其特定的含义及范围，行政许可?国家限制经营、国家特许经营。 我国合同法强烈地体现了鼓励交易的原则，法律不轻易干预合同的效力，不轻易否定合同的效力，因此，在认定合同是否违反国家限制经营、特许经营规定的时候，必须审查此国家限制经营、特许经营的规定是否为法律、行政法规的强制性规定所设定。 另外，即使在合同成立时，违反了国家限制经营、特许经营的规定，但如果在起诉前或法庭辩论终结前能补正这一瑕疵的，仍可认定合同有效，《最高人民法院关于审理商品房买卖合同纠纷案件适用法律若干问题的解释》第二条规定即体现了这一鼓励交易的合同法精神。 http://www./ziliao/article-176749.html 国家限制经营特许经营以及法律行政法规禁止经营规定的行业具体有哪些 摘要： 在行政法规中规定具体的侵权责任，超越了宪法和行政法规定的立法权限， 导致司法困难、行政资源浪费、行政权力膨胀和部分当事人合法权益受损的后果，其原因主要在于某些特殊行业利用行政法规保护其不正当利益、旧的思维模式与理路误区以及立法和行政部门监督不力。 需要对目前的状况进行反思，对规定具体侵权责任的行政法规进行清理，修改或废除相关的内容。行政立法调整民事法律关系可谓我国法律生活中司空见惯的现象。 在现实生活中，这种做法对公民民事权利、义务的正常实现产生了许多障碍，对法制统一造成了极大的破坏，对民事立法与法律适用带来较大的不便。 如果说，存在这一现象是因为行政立法权限在过去长期不明等制度性因素使然，那么，《中华人民共和国立法法》实施后，对此现象的正当性进行反思，就显得尤为必要了。 本文所称的行政立法，是指“形式意义的行政立法”，即国家行政机关依法定权限和法定程序制定行政法规和规章的活动。 当然，这是从动态意义上所作的理解，从静态意义上理解就是行政机关通过行政立法程序所制定的行政法规和规章。 [1]我国现行的行政立法，从民事法律渊源的角度来讲，可以分为两大类：一类是涉及民事性质的行政立法，是指行政权间接地调整民事行为的主体、客体和权利义务内容，此类行政立法总体上是一个公法性质的规范，多以“管理法”的面目出现；另一类是民事性行政立法，是指通过行政立法的形式直接调整平等主体之间的民事法律关系。这类行政立法，除了制定主体是行政机关，其内容主要是民事性质的。 [2]行政立法成为民法的渊源，其合法性与正当性究竟如何，是一个值得立法界、学界深入思考的问题。 我国台湾地区的学者杨与龄在论述民法之法源时认为，命令（即由执行机关依法律或法律之授权所制订之法规，相当于我们所谓的行政立法）得为民法之法源，乃属例外。 [3]因此，如果界定民事立法权的界限，对避免行政权对公民合法权益的侵害，至关重要。限于篇幅，本文着重探讨的是行政法规具体规定民事侵权责任的合法性、正当性问题，以求达到窥斑见豹之效。 一、宪法和法律、行政法规的相关规定及其理解 我国《宪法》第六十二条规定，制定和修改民事基本法律的权力由全国人民代表大会行使。 第十七条规定，全国人民代表大会常务委员会行使的权力包括“制定和修改除应当由全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律”。 我国《立法法》第七条重申了上述规定，并于第八条进一步规定：“民事基本法律”只能是制定法律的事项。 第九条又规定：“本法第八条规定的事项尚未制定法律的，全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规，但是有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项除外。” 同时，我国《宪法》第十九条规定了国务院的职权，包括规定行政措施、制定行政法规、发布决定和命令以及提出议案等18项职权。 我国《立法法》第五十六条第一款规定了国务院无需授权而制定行政法规的情形，包括两种情况： 一是为执行法律的规定需要制定行政法规的事项； 二是宪法第八十九条规定的国务院行政管理职权的事项； 第二款则规定因授权制定行政法规的情形：，“应当由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的事项，国务院根据全国人民代表大会及其常务委员会的授权决定先制定的行政法规，经过实践检验，制定法律的条件成熟时，国务院应当及时报请全国人民代表大会及其常务委员会制定法律。”国务院《行政法规制定程序条例》第八条规定，列入国务院年度立法工作计划的行政法规项目应当符合三个要求，其中之一是“所要解决的问题属于国务院职权范围并需要国务院制定行政法规的事项”。 从上述宪法、法律和行政法规的规定我们大致可以得出如下结论：（1）涉及民事基本法律的事项，只能由全国人民代表大会制定法律；（2）如果存在非“民事基本法律制度”的“一般民事法律”事项，则可以由全国人民代表大会常务委员会制定法律；（3）无论是有关“民事基本法律”的事项还是有关“一般民事法律”的事项，其立法权均不属于国务院。但是国务院可能事先得到授权，对“民事基本法律”事项外的“应当由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的事项”，以行政法规的形式做出规定；（4）国务院的行政立法根据其权力来源的不同，可分为职权立法与授权立法。职权立法是国务院直接根据宪法和组织法的授权，为执行相应法律、法规，或为行使其相应管理职权，而进行的行政立法。授权立法则是国务院根据国家权力机关的特别授权，就本应由国家权力机关制定法律的事项而进行的行政立法。
[4] 在学理上，似不存在公认的“民事基本法律”与“民事基本法律”之外的“一般民事法律”的划分标准。大致说来，如果是成文法国家，其民法典可以归入“民事基本法律”，而单行法、特别法中的民事法律规范大致可以归入“一般民事法律”。我国的民法典立法工作尚未完成，立法部门和学界一般将已经颁布的《民法通则》、《合同法》、《物权法》、《婚姻法》、《继承法》等归入“民事基本法律”。事实上，这些法律均是全国人民代表大会制定通过的。《民法通则》包含了侵权责任制度（第六章第一节和第三节）。质言之，侵权责任属于民事基本法律的重要组成部分。关于侵权责任的构成要件、归责原则、赔偿项目和计算标准、免责事由、特殊侵权责任的类型以及承担侵权责任的方式等事项，需要由全国人民代表大会制定法律加以规定。当然，这也不排除对侵权责任的某些特殊问题由全国人民代表大会常务委员会在单行法律、特别法律中做出规定。比如，我国《产品质量法》中关于产品责任的规定、我国《环境保护法》中关于污染环境致人损害的侵权责任的规定，即属于此类。 基于上述规定及相关的学理理解，笔者认为国务院的行政法规不能对侵权责任的主要规则做出规定，在没有得到全国人民代表大会及其常务委员会事先授权的情况下也不能对作为“一般民事法律”的次要（或特别）侵权责任规则做出规定。遍查全国人民代表大会及其常务委员会的各种决议，没有发现给予国务院在其制订的行政法规中可以规定侵权责任的一般性授权或者特别授权。因此，现行行政法规中涉及侵权责任的规定尤其是关于赔偿范围（项目）和计算标准的规定，缺乏必要的立法权依据。 二、行政法规规定侵权责任的情况 笔者在司法部官方网站“中国普法网”的“中国法律法规信息系统”中对“行政法规及规范性文件”进行检索，检索到的结果是：现行有效和已经失效的行政法规及规范性文件中，有72件对作为侵权责任的“赔偿”做出了规定。规定方法大致有两种：一是规定某种情况下一方当事人应当承担赔偿责任，而不对赔偿的范围（项目）和计算标准做出规定。这是关于侵权责任的抽象规定，也可以将其理解为建立行政法规与侵权责任法规范联系的指引性规定而非侵权责任规定；二是不仅规定某种情况下一方当事人应当承担赔偿责任，而且对赔偿的范围（项目）和计算标准做出具体规定。这是关于侵权责任的具体规定。前一种情况为多数，后一种情况为少数。有问题的是后一种情况。下表是对后一种情况两个典型代表进行的举例分析： 附表：行政法规中的侵权责任规定举要 行政法规名称 条文及主要内容 与有关法律、司法解释的关系 可能存在的问题 处理建议 《医疗事故处理条例》（2002年4月4日国务院令第351号公布） 第50条，赔偿项目与计算标准 与《民法通则》和基于《民法通则》的司法解释建立起来的人身损害赔偿制度存在差异：赔偿项目少一些；赔偿的标准低一些 保护医疗部门的行业利益，损害受害人的利益 取消第五章。医疗事故的处理仅限于行政处理；如果必要，赔偿部分适用侵权责任法规定，由当事人请求法院处理。 《铁路交通事故应急救援和调查处理条例》（2007年7月11日国务院令第501号公布） 第32条－第36条 与《民法通则》第123条的规定抵触；15万人民币的最高限额赔偿显著过低 保护铁路营运部门的行业利益，损害受害人的利益 取消第六章的规定。应急救援和调查处理，仅限于行政方面；如果必要，赔偿部分适用侵权责任法规定，由当事人请求法院处理。 上述具体规定民事侵权责任的情况，显然与民事基本法律是相抵触的，应由全国人民代表大会常务委员会予以改变或撤销。 [5]，因为，根据我国《立法法》的规定。这样的规定存在两方面问题，一是从立法权限而言，属于超越权限立法；二是在具体内容上违反上位法的规定.一方面，关于越权立法。在现代法治国家中，任何超越权限的立法或超越授权范围或违背授权目的的授权立法，都是无效的，都应当被改变或撤销。我国的立法体制也明确规定了各立法主体的立法权限和立法事项的范围。根据上面的分析，国务院除非得到全国人民代表大会常务委员会的授权，否则无权制定民事基本法律及一般法律。而就检索到的情况看，国务院制定的民事侵权责任的规定并没有等到这样的授权，显然不是授权立法。与此同时，也不属于职权立法的权限范围。在职权立法中，国务院的行政法规涉及两方面的事项：（1）为执行法律的规定需要制定行政法规的事项。主要包括三类情形：一是对某项法律实施中的各种问题作出比较全面而具体规定的行政法规，它通常涉及专有名词术语的解释、处罚或奖励幅度的具体化、行政执法机关职责的具体化、行政执法程序的具体化等。这一类行政法规具有综合性、全面性的特点；二是为实施某项法律中的某一项规定或制度而制定的行政法规。这一类是由于法律对个别问题规定得较为原则，而由国务院制定具体实施办法，具有单一性、针对性的特点；三是有关法律实施的过渡、衔接问题而制定的行政法规，主要目的是为了保障现在的制度与新法律的衔接，作出相应的过渡性规定，以保持社会秩序的稳定性和连续性。（2）我国《宪法》第八十九条规定的国务院行政管理职权的事项。具体可以概括为六类：第一类是规范性文件制定权。这类职权具有形式上的特点，即有权采取何种规范性文件的形式实施行政管理，如国务院制定的《行政法规制定程序暂行条例》便是就此类行政管理职权而制定的行政法规；第二类是立法提案权；第三类是全国性行政事务的领导和管理权；第四类是部门性行政事务的领导和管理权；第五类是行政机关内部事务的领导和管理权；第六类是行政监督权。 [6]总的来说，这几类皆是与行政管理职权有关的事项，而与民事法律关系无关。 [7]从理论上讲，行政管理产生的法律关系必然有一方是行政机关，而与平等主体间产生的民事法律关系存在质的区别。其实，就行政法规中的“行政”而言，也体现了这一点。行政法上的行政，是指国家的行政，是以宪政制度为背景的公共行政。就其与民事的区别，日本的有关学者有过明确的说明：日本学者美浓部达吉指出：“所谓行政，是指在法规之下、为了实现民事及刑事以外的国家的一般目的而进行的国家作用”。柳濑良干认为，行政的观念，只能是消极地理解为在立法之下除了属于民事或者刑事以外的作用，而不可能积极地列举其内容。 [8] 另一方面，关于内容违反上位法。国务院的行政法规在对民事侵权责任进行具体规定并且其内容与既有的法律相冲突，而且在对受害人权利保护上明显弱于现有法律的规定，存在对相关部门的利益保护倾向，显然是下位法对上位法的违反。 三、问题的展开 侵权责任与行政法律责任在某些情况下会发生聚合，某些行为的实施者不仅因为其行为违反行政法律和法规的规定应当承担行政法律责任，而且由于其行为同时构成对他人合法民事权益的侵害而应当承担侵权责任。出于法律适用的方便，在某些行政法规中抽象地规定行为人应当承担侵权责任，未尝不可。其正面意义在于，法院在审理此类案件时对行为的违法性要件无需再做出判断，而直接采用行政部门依据行政法规规定做出的判断。如果发生诉讼，法院依据行政部门做出的行为违法性判断或者援引行政法规的规定对违法性问题做出判断，然后适用侵权责任法的有关规定，做出赔与不赔、多赔或少赔的判决，将行政法规的规定或者行政执法与民事司法审判有机结合起来。 http://wenda.tianya.cn/question/387c9e86d3add2be 《国务院关于投资体制改革的决定 ((国发[[2004]20号)》 各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构： 改革开放以来，国家对原有的投资体制进行了一系列改革，打破了传统计划经济体制下高度集中的投资管理模式，初步形成了投资主体多元化、资金来源多渠道、投资方式多样化、项目建设市场化的新格局。但是，现行的投资体制还存在不少问题，特别是企业的投资决策权没有完全落实，市场配置资源的基础性作用尚未得到充分发挥，政府投资决策的科学化、民主化水平需要进一步提高，投资宏观调控和监管的有效性需要增强。为此，国务院决定进一步深化投资体制改革。 一、深化投资体制改革的指导思想和目标 （一）深化投资体制改革的指导思想是：按照完善社会主义市场经济体制的要求，在国家宏观调控下充分发挥市场配置资源的基础性作用 ，确立企业在投资活动中的主体地位，规范政府投资行为，保护投资者的合法权益，营造有利于各类投资主体公平、有序竞争的市场环境，促进生产要素的合理流动和有效配置，优化投资结构，提高投资效益，推动经济协调发展和社会全面进步。 （二）深化投资体制改革的目标是：改革政府对企业投资的管理制 度，按照“谁投资、谁决策、谁收益、谁承担风险”的原则，落实企业投资自主权；合理界定政府投资职能，提高投资决策的科学化、民主化水平，建立投资决策责任追究制度；进一步拓宽项目融资渠道，发展多种融资方式；培育规范的投资中介服务组织，加强行业自律，促进公平竞争；健全投资宏观调控体系，改进调控方式，完善调控手段；加快投资领域的立法进程；加强投资监管，维护规范的投资和建设市场秩序。通过深化改革和扩大开放，最终建立起市场引导投资、企业自主决策、银行独立审贷、融资方式多样、中介服务规范、宏观调控有效的新型投资体制。 二、转变政府管理职能，确立企业的投资主体地位 （一）改革项目审批制度，落实企业投资自主权。彻底改革现行不分投资主体、不分资金来源、不分项目性质，一律按投资规模大小分别由各级政府及有关部门审批的企业投资管理办法。对于企业不使用政府投资建设的项目，一律不再实行审批制，区别不同情况实行核准制和备案制。其中，政府仅对重大项目和限制类项目从维护社会公共利益角度进行核准，其他项目无论规模大小，均改为备案制，项目的市场前景、经济效益、资金来源和产品技术方案等均由企业自主决策、自担风险，并依法办理环境保护、土地使用、资源利用、安全生产、城市规划等许可手续和减免税确认手续。对于企业使用政府补助、转贷、贴息投资建设的项目，政府只审批资金申请报告。各地区、各部门要相应改进管理办法，规范管理行为，不得以任何名义截留下放给企业的投资决策权利。 （二）规范政府核准制。要严格限定实行政府核准制的范围，并根据变化的情况适时调整。《政府核准的投资项目目录》（以下简称《目录》）由国务院投资主管部门会同有关部门研究提出，报国务院批准后实施。未经国务院批准，各地区、各部门不得擅自增减《目录》规定的范围。 企业投资建设实行核准制的项目，仅需向政府提交项目申请报告，不再经过批准项目建议书、可行性研究报告和开工报告的程序。政府对企业提交的项目申请报告，主要从维护经济安全、合理开发利用资源、保护生态环境、优化重大布局、保障公共利益、防止出现垄断等方面进行核准。对于外商投资项目，政府还要从市场准入、资本项目管理等方面进行核准。政府有关部门要制定严格规范的核准制度，明确核准的范围、内容、申报程序和办理时限，并向社会公布，提高办事效率，增强透明度。 （三）健全备案制。对于《目录》以外的企业投资项目，实行备案制，除国家另有规定外，由企业按照属地原则向地方政府投资主管部门备案。备案制的具体实施办法由省级人民政府自行制定。国务院投资主管部门要对备案工作加强指导和监督，防止以备案的名义变相审批。 （四）扩大大型企业集团的投资决策权。基本建立现代企业制度的特大型企业集团，投资建设《目录》内的项目，可以按项目单独申报核准，也可编制中长期发展建设规划，规划经国务院或国务院投资主管部门批准后，规划中属于《目录》内的项目不再另行申报核准，只须办理 备案手续。企业集团要及时向国务院有关部门报告规划执行和项目建设情况。 （五）鼓励社会投资。放宽社会资本的投资领域，允许社会资本进入法律法规未禁入的基础设施、公用事业及其他行业和领域。逐步理顺公共产品价格，通过注入资本金、贷款贴息、税收优惠等措施，鼓励和引导社会资本以独资、合资、合作、联营、项目融资等方式，参与经营性的公益事业、基础设施项目建设。对于涉及国家垄断资源开发利用、需要统一规划布局的项目，政府在确定建设规划后，可向社会公开招标选定项目业主。鼓励和支持有条件的各种所有制企业进行境外投资。 （六）进一步拓宽企业投资项目的融资渠道。允许各类企业以股权融资方式筹集投资资金，逐步建立起多种募集方式相互补充的多层次资本市场。经国务院投资主管部门和证券监管机构批准，选择一些收益稳定的基础设施项目进行试点，通过公开发行股票、可转换债券等方式筹集建设资金。在严格防范风险的前提下，改革企业债券发行管理制度，扩大企业债券发行规模，增加企业债券品种。按照市场化原则改进和完善银行的固定资产贷款审批和相应的风险管理制度，运用银团贷款、融资租赁、项目融资、财务顾问等多种业务方式，支持项目建设。允许各种所有制企业按照有关规定申请使用国外贷款。制定相关法规，组织建立中小企业融资和信用担保体系，鼓励银行和各类合格担保机构对项目融资的担保方式进行研究创新，采取多种形式增强担保机构资本实力，推动设立中小企业投资公司，建立和完善创业投资机制。规范发展各类投资基金。鼓励和促进保险资金间接投资基础设施和重点建设工程项目 （七）规范企业投资行为。各类企业都应严格遵守国土资源、环境保护、安全生产、城市规划等法律法规，严格执行产业政策和行业准入标准，不得投资建设国家禁止发展的项目；应诚信守法，维护公共利益，确保工程质量，提高投资效益。国有和国有控股企业应按照国有资产管理体制改革和现代企业制度的要求，建立和完善国有资产出资人制度、投资风险约束机制、科学民主的投资决策制度和重大投资责任追究制度 。严格执行投资项目的法人责任制、资本金制、招标投标制、工程监理制和合同管理制。 三、完善政府投资体制，规范政府投资行为 （一）合理界定政府投资范围。政府投资主要用于关系国家安全和市场不能有效配置资源的经济和社会领域，包括加强公益性和公共基础设施建设，保护和改善生态环境，促进欠发达地区的经济和社会发展，推进科技进步和高新技术产业化。能够由社会投资建设的项目，尽可能利用社会资金建设。合理划分中央政府与地方政府的投资事权。中央政府投资除本级政权等建设外，主要安排跨地区、跨流域以及对经济和社会发展全局有重大影响的项目。 （二）健全政府投资项目决策机制。进一步完善和坚持科学的决策规则和程序，提高政府投资项目决策的科学化、民主化水平；政府投资项目一般都要经过符合资质要求的咨询中介机构的评估论证，咨询评估要引入竞争机制，并制定合理的竞争规则；特别重大的项目还应实行专家评议制度；逐步实行政府投资项目公示制度，广泛听取各方面的意见和建议。 （三）规范政府投资资金管理。编制政府投资的中长期规划和年度 计划，统筹安排、合理使用各类政府投资资金，包括预算内投资、各类专项建设基金、统借国外贷款等。政府投资资金按项目安排，根据资金来源、项目性质和调控需要，可分别采取直接投资、资本金注入、投资补助、转贷和贷款贴息等方式。以资本金注入方式投入的，要确定出资人代表。要针对不同的资金类型和资金运用方式，确定相应的管理办法，逐步实现政府投资的决策程序和资金管理的科学化、制度化和规范化。 （四）简化和规范政府投资项目审批程序，合理划分审批权限。按照项目性质、资金来源和事权划分，合理确定中央政府与地方政府之间、国务院投资主管部门与有关部门之间的项目审批权限。对于政府投资项目，采用直接投资和资本金注入方式的，从投资决策角度只审批项目建议书和可行性研究报告，除特殊情况外不再审批开工报告，同时应严格政府投资项目的初步设计、概算审批工作；采用投资补助、转贷和贷款贴息方式的，只审批资金申请报告。具体的权限划分和审批程序由国务院投资主管部门会同有关方面研究制定，报国务院批准后颁布实施。 （五）加强政府投资项目管理，改进建设实施方式。规范政府投资项目的建设标准，并根据情况变化及时修订完善。按项目建设进度下达投资资金计划。加强政府投资项目的中介服务管理，对咨询评估、招标代理等中介机构实行资质管理，提高中介服务质量。对非经营性政府投资项目加快推行“代建制”，即通过招标等方式，选择专业化的项目管理单位负责建设实施，严格控制项目投资、质量和工期，竣工验收后移交给使用单位。增强投资风险意识，建立和完善政府投资项目的风险管理机制。 （六）引入市场机制，充分发挥政府投资的效益。各级政府要创造条件，利用特许经营、投资补助等多种方式，吸引社会资本参与有合理回报和一定投资回收能力的公益事业和公共基础设施项目建设。对于具有垄断性的项目，试行特许经营，通过业主招标制度，开展公平竞争，保护公众利益。已经建成的政府投资项目，具备条件的经过批准可以依 法转让产权或经营权，以回收的资金滚动投资于社会公益等各类基础设施建设。 四、加强和改善投资的宏观调控 （一）完善投资宏观调控体系。国家发展和改革委员会要在国务院领导下会同有关部门，按照职责分工，密切配合、相互协作、有效运转、依法监督，调控全社会的投资活动，保持合理投资规模，优化投资结构，提高投资效益，促进国民经济持续快速协调健康发展和社会全面进步。 （二）改进投资宏观调控方式。综合运用经济的、法律的和必要的行政手段，对全社会投资进行以间接调控方式为主的有效调控。国务院有关部门要依据国民经济和社会发展中长期规划，编制教育、科技、卫生、交通、能源、农业、林业、水利、生态建设、环境保护、战略资源开发等重要领域的发展建设规划，包括必要的专项发展建设规划，明确发展的指导思想、战略目标、总体布局和主要建设项目等。按照规定程序批准的发展建设规划是投资决策的重要依据。各级政府及其有关部门要努力提高政府投资效益，引导社会投资。制定并适时调整国家固定资产投资指导目录、外商投资产业指导目录，明确国家鼓励、限制和禁止投资的项目。建立投资信息发布制度，及时发布政府对投资的调控目标、主要调控政策、重点行业投资状况和发展趋势等信息，引导全社会投资活动。建立科学的行业准入制度，规范重点行业的环保标准、安全标准、能耗水耗标准和产品技术、质量标准，防止低水平重复建设。 （三）协调投资宏观调控手段。根据国民经济和社会发展要求以及宏观调控需要，合理确定政府投资规模，保持国家对全社会投资的积极引导和有效调控。灵活运用投资补助、贴息、价格、利率、税收等多种手段，引导社会投资，优化投资的产业结构和地区结构。适时制定和调整信贷政策，引导中长期贷款的总量和投向。严格和规范土地使用制度，充分发挥土地供应对社会投资的调控和引导作用。 （四）加强和改进投资信息、统计工作。加强投资统计工作，改革和完善投资统计制度，进一步及时、准确、全面地反映全社会固定资产 存量和投资的运行态势，并建立各类信息共享机制，为投资宏观调控提供科学依据。建立投资风险预警和防范体系，加强对宏观经济和投资运行的监测分析。 五、加强和改进投资的监督管理 （一）建立和完善政府投资监管体系。建立政府投资责任追究制度，工程咨询、投资项目决策、设计、施工、监理等部门和单位，都应有相应的责任约束，对不遵守法律法规给国家造成重大损失的，要依法追究有关责任人的行政和法律责任。完善政府投资制衡机制，投资主管部门、财政主管部门以及有关部门，要依据职能分工，对政府投资的管理进行相互监督。审计机关要依法全面履行职责，进一步加强对政府投资项目的审计监督，提高政府投资管理水平和投资效益。完善重大项目稽察制度，建立政府投资项目后评价制度，对政府投资项目进行全过程监管。建立政府投资项目的社会监督机制，鼓励公众和新闻媒体对政府投资项目进行监督。 （二）建立健全协同配合的企业投资监管体系。国土资源、环境保护、城市规划、质量监督、银行监管、证券监管、外汇管理、工商管理、安全生产监管等部门，要依法加强对企业投资活动的监管，凡不符合法律法规和国家政策规定的，不得办理相关许可手续。在建设过程中不遵守有关法律法规的，有关部门要责令其及时改正，并依法严肃处理。各级政府投资主管部门要加强对企业投资项目的事中和事后监督检查，对于不符合产业政策和行业准入标准的项目，以及不按规定履行相应核准或许可手续而擅自开工建设的项目，要责令其停止建设，并依法追究有关企业和人员的责任。审计机关依法对国有企业的投资进行审计监督，促进国有资产保值增值。建立企业投资诚信制度，对于在项目申报和建设过程中提供虚假信息、违反法律法规的，要予以惩处，并公开披露，在一定时间内限制其投资建设活动。 （三）加强对投资中介服务机构的监管。各类投资中介服务机构均须与政府部门脱钩，坚持诚信原则，加强自我约束，为投资者提供高质 量、多样化的中介服务。鼓励各种投资中介服务机构采取合伙制、股份制等多种形式改组改造。健全和完善投资中介服务机构的行业协会，确立法律规范、政府监督、行业自律的行业管理体制。打破地区封锁和行业垄断，建立公开、公平、公正的投资中介服务市场，强化投资中介服务机构的法律责任。 （四）完善法律法规，依法监督管理。建立健全与投资有关的法律法规，依法保护投资者的合法权益，维护投资主体公平、有序竞争，投资要素合理流动、市场发挥配置资源的基础性作用的市场环境，规范各类投资主体的投资行为和政府的投资管理活动。认真贯彻实施有关法律法规，严格财经纪律，堵塞管理漏洞，降低建设成本，提高投资效益。加强执法检查，培育和维护规范的建设市场秩序。 附件：政府核准的投资项目目录（２００４年本） 二○○四年七月十六日 附件 政府核准的投资项目目录（２００４年本） 简要说明： （一）本目录所列项目，是指企业不使用政府性资金投资建设的重大和限制类固定资产投资项目。 （二）企业不使用政府性资金投资建设本目录以外的项目，除国家法律法规和国务院专门规定禁止投资的项目以外，实行备案管理。 （三）国家法律法规和国务院有专门规定的项目的审批或核准，按有关规定执行。 （四）本目录对政府核准权限作出了规定。其中： １．目录规定“由国务院投资主管部门核准”的项目，由国务院投资主管部门会同行业主管部门核准，其中重要项目报国务院核准。 ２．目录规定“由地方政府投资主管部门核准”的项目，由地方政府投资主管部门会同同级行业主管部门核准。省级政府可根据当地情况和项目性质，具体划分各级地方政府投资主管部门的核准权限，但目录明确规定“由省级政府投资主管部门核准”的，其核准权限不得下放。 ３．根据促进经济发展的需要和不同行业的实际情况，可对特大型企业的投资决策权限特别授权。 （五）本目录为２００４年本。根据情况变化，将适时调整。 一、农林水利 农业：涉及开荒的项目由省级政府投资主管部门核准。 水库：国际河流和跨省（区、市）河流上的水库项目由国务院投资主管部门核准，其余项目由地方政府投资主管部门核准。 其他水事工程：需中央政府协调的国际河流、涉及跨省（区、市）水资源配置调整的项目由国务院投资主管部门核准，其余项目由地方政府投资主管部门核准。 二、能源 （一）电力。 水电站：在主要河流上建设的项目和总装机容量２５万千瓦及以上项目由国务院投资主管部门核准，其余项目由地方政府投资主管部门核 准。 抽水蓄能电站：由国务院投资主管部门核准。 火电站：由国务院投资主管部门核准。 热电站：燃煤项目由国务院投资主管部门核准，其余项目由地方政府投资主管部门核准。 风电站：总装机容量５万千瓦及以上项目由国务院投资主管部门核准，其余项目由地方政府投资主管部门核准。 核电站：由国务院核准。 电网工程：３３０千伏及以上电压等级的电网工程由国务院投资主管部门核准，其余项目由地方政府投资主管部门核准。 （二）煤炭。 煤矿：国家规划矿区内的煤炭开发项目由国务院投资主管部门核准，其余一般煤炭开发项目由地方政府投资主管部门核准。 煤炭液化：年产５０万吨及以上项目由国务院投资主管部门核准，其他项目由地方政府投资主管部门核准。 （三）石油、天然气。 原油：年产１００万吨及以上的新油田开发项目由国务院投资主管部门核准，其他项目由具有石油开采权的企业自行决定，报国务院投资主管部门备案。 天然气：年产２０亿立方米及以上新气田开发项目由国务院投资主管部门核准，其他项目由具有天然气开采权的企业自行决定，报国务院投资主管部门备案。 液化石油气接收、存储设施（不含油气田、炼油厂的配套项目）：由省级政府投资主管部门核准。 进口液化天然气接收、储运设施：由国务院投资主管部门核准。 国家原油存储设施：由国务院投资主管部门核准。 输油管网（不含油田集输管网）：跨省（区、市）干线管网项目由国务院投资主管部门核准。 输气管网（不含油气田集输管网）：跨省（区、市）或年输气能力５亿立方米及以上项目由国务院投资主管部门核准，其余项目由省级政 府投资主管部门核准。 三、交通运输 （一）铁道。 新建（含增建）铁路：跨省（区、市）或１００公里及以上项目由国务院投资主管部门核准，其余项目按隶属关系分别由国务院行业主管部门或省级政府投资主管部门核准。 （二）公路。 公路：国道主干线、西部开发公路干线、国家高速公路网、跨省（区、市）的项目由国务院投资主管部门核准，其余项目由地方政府投资主管部门核准。 独立公路桥梁、隧道：跨境、跨海湾、跨大江大河（通航段）的项目由国务院投资主管部门核准，其余项目由地方政府投资主管部门核准 （三）水运。 煤炭、矿石、油气专用泊位：新建港区和年吞吐能力２００万吨及以上项目由国务院投资主管部门核准，其余项自由省级政府投资主管部门核准。 集装箱专用码头：由国务院投资主管部门核准。 内河航运：千吨级以上通航建筑物项目由国务院投资主管部门核准，其余项目由地方政府投资主管部门核准。 （四）民航。 新建机场：由国务院核准。 扩建机场：总投资１０亿元及以上项目由国务院投资主管部门核准，其余项目按隶属关系由国务院行业主管部门或地方政府投资主管部门 核准。 扩建军民合用机场：由国务院投资主管部门会同军队有关部门核准。 四、信息产业 电信：国内干线传输网（含广播电视网）、国际电信传输电路、国际关口站、专用电信网的国际通信设施及其他涉及信息安全的电信 基础设施项目由国务院投资主管部门核准。 邮政：国际关口站及其他涉及信息安全的邮政基础设施项目由国务院投资主管部门核准。 电子信息产品制造：卫星电视接收机及关键件、国家特殊规定的移动通信系统及终端等生产项目由国务院投资主管部门核准。 五、原材料 钢铁：已探明工业储量５０００万吨及以上规模的铁矿开发项目和新增生产能力的炼铁、炼钢、轧钢项目由国务院投资主管部门核准，其他铁矿开发项目由省级政府投资主管部门核准。 有色：新增生产能力的电解铝项目、新建氧化铝项目和总投资５亿元及以上的矿山开发项目由国务院投资主管部门核准，其他矿山开发项目由省级政府投资主管部门核准。 石化：新建炼油及扩建一次炼油项目、新建乙烯及改扩建新增能力超过年产２０万吨乙烯项目，由国务院投资主管部门核准。 化工原料：新建ＰＴＡ、ＰＸ、ＭＤＩ、ＴＤＩ项目，以及ＰＴＡ、ＰＸ改造能力超过年产１０万吨的项目，由国务院投资主管部门核准。 化肥：年产５０万吨及以上钾矿肥项目由国务院投资主管部门核准，其他磷、钾矿肥项目由地方政府投资主管部门核准。 水泥：除禁止类项目外，由省级政府投资主管部门核准。 稀土：矿山开发、冶炼分离和总投资１亿元及以上稀土深加工项目由国务院投资主管部门核准，其余稀土深加工项目由省级政府投资主管部门核准。 黄金：日采选矿石５００吨及以上项目由国务院投资主管部门核准，其他采选矿项目由省级政府投资主管部门核准。 六、机械制造 汽车：按照国务院批准的专项规定执行。 船舶：新建１０万吨级以上造船设施（船台、船坞）和民用船舶中、低速柴油机生产项目由国务院投资主管部门核准。 城市轨道交通：城市轨道交通车辆、信号系统和牵引传动控制系统制造项目由国务院投资主管部门核准。 七、轻工烟草 纸浆：年产１０万吨及以上纸浆项目由国务院投资主管部门核准，年产３．４（含）万吨━━１０（不含）万吨纸浆项目由省级政府投资主管部门核准，其他纸浆项目禁止建设。 变性燃料乙醇：由国务院投资主管部门核准。 聚酯：日产３００吨及以上项目由国务院投资主管部门核准。 制盐：由国务院投资主管部门核准。 糖：日处理糖料１５００吨及以上项目由省级政府投资主管部门核准，其他糖料项目禁止建设。 烟草：卷烟、烟用二醋酸纤维素及丝束项目由国务院投资主管部门核准。 八、高新技术 民用航空航天：民用飞机（含直升机）制造、民用卫星制造、民用遥感卫星地面站建设项目由国务院投资主管部门核准。 九、城建 城市快速轨道交通：由国务院核准。 城市供水：跨省（区、市）日调水５０万吨及以上项目由国务院投资主管部门核准，其他城市供水项目由地方政府投资主管部门核准。 城市道路桥梁：跨越大江大河（通航段）、重要海湾的桥梁、隧道项目由国务院投资主管部门核准。 其他城建项目：由地方政府投资主管部门核准。 十、社会事业 教育、卫生、文化、广播电影电视：大学城、医学城及其他园区性 建设项目由国务院投资主管部门核准。 旅游：国家重点风景名胜区、国家自然保护区、国家重点文物保护单位区域内总投资５０００万元及以上旅游开发和资源保护设施，世界自然、文化遗产保护区内总投资３０００万元及以上项目由国务院投资主管部门核准。 体育：Ｆ１赛车场由国务院投资主管部门核准。 娱乐：大型主题公园由国务院核准。 其他社会事业项目：按隶属关系由国务院行业主管部门或地方政府投资主管部门核准。 十一、金融 印钞、造币、钞票纸项目由国务院投资主管部门核准。 十二、外商投资 《外商投资产业指导目录》中总投资（包括增资）１亿美元及以上鼓励类、允许类项目由国家发展和改革委员会核准。 《外商投资产业指导目录》中总投资（包括增资）５０００万美元及以上限制类项目由国家发展和改革委员会核准。 国家规定的限额以上、限制投资和涉及配额、许可证管理的外商投资企业的设立及其变更事项；大型外商投资项目的合同、章程及法律特别规定的重大变更（增资减资、转股、合并）事项，由商务部核准。 上述项目之外的外商投资项目由地方政府按照有关法规办理核准。 十三、境外投资 中方投资３０００万美元及以上资源开发类境外投资项目由国家发展和改革委员会核准。 中方投资用汇额１０００万美元及以上的非资源类境外投资项目由国家发展和改革委员会核准。 上述项目之外的境外投资项目，中央管理企业投资的项目报国家发展和改革委员会、商务部备案；其他企业投资的项目由地方政府按照有关法规办理核准。 国内企业对外投资开办企业（金融企业除外）由商务部核准。 http://www./wM_ReadNews.asp?NewsID=879 |
|
|
