终审判决深圳竣工验收备案行政行为违法二审判决书

金瓜银钺 2015-02-28

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阅读提示：判决亮点：1、竣工验收备案两级法院均确认为行政行为，从而驳斥了深圳住房和建设局的错误理解。2、明确政府官方网站公布的信息不得作为当事人时效的起算起点，不能推断出当事人已知晓该行政行为。3、确认深圳住房和建设局在实施竣工验收备时未将规划、环保、人防作为验收条件等行为属于行政违法，一举废除了深圳当前已实行了十年之久的违法做法。4、引用了立法法评价了深圳立法，澄清了深圳立法并非事事优先于全国人大制定的法律和国务院制定的行政法规，有利于法律的统一适用。5、法院没有接受住建部门以深圳市行政审批改革为借口的简化抗辩意见，判决强调了司法在适用法律上的统一性与法律的稳定性。6、本判决生效后，深圳市住房和建设局若再未将规划、环保、人防等验收合格文件作为备案法定条件之一均属于违法行政行为。7、不足之处是本案以公共利益为由仅作确认违法而未直接撤销，深圳司法对业主的保护力度稍欠薄弱，但法治的进程是需要当事人和法律工作者一步步努力方才达成一个高度，故竣工验收备案的争议仍有待于其他当事人和律师择机再对深圳市住房和建设局违法的竣工验收备案行为提起行政诉讼，直至彻底纠正或由司法作出生效的撤销判决为止。

广东省深圳市中级人民法院

行政判决书

(2014)深中法行终字第384号

上诉人(原审被告)深圳市盐田区住房和建设局,住所地深圳市盐田区海景二路1OS8号工青妇活动中心12楼,组织机构代码00754451-0。

法定代表人曾钦,该局局长。

委托代理人顾东林,广东联建律师事务所律师。

委托代理人刘练,广东联建律师事务所律师。

被上诉人(原审原告)戴知奋等11人

上列被上诉人共同委托代理人梅春来,广东鹏翔律师事务所律师。

原审第三人深圳市金利源投资发展有限公司,住所地深圳市盐田区北山道和盐田路交界西南侧裕达华庭1栋16D,组织机构代码7727V16-4。

法定代表人刘么妹,该公司董事长。

委托代理人赵琛,男,汉族,1977年1月8日出生,身份证住址深圳市福田区金沙花园综合楼管理处。

托代理人李永良,男,汉族,1954年1月7日出生,身份证住址深圳市罗湖区友谊路8号1102。

上诉人深圳市盐田区住房和建设局(以下简称盐田区住建局)因与被上诉人戴知奋等11人(以下简称11名被上诉人)及第三人深圳市金利源投资发展有限公司(以下简称第三人)建筑工程竣工验收备案行政纠纷一案,不服广东省深圳市盐田区人民法院(2014行初字第15号行政判决,向本院提起上诉。本院受理后,依法组成合议庭对本案进行了审理,现已审理终结。

原审认定,2010年8月26日,第三人向盐田区住建局提出金山碧海花园项目竣工验收备案申请,盐田区住建局审核了第三人提交的该项目竣工验收备案申请表、房建竣工验收报告、公安消防部门出具的竣工验收消防备案受理凭证、质量技术监督部门出具的电梯验收文件、燃气专项工程竣工验收报告、建筑节能专项验收意见书、所有建设单位的法定代表人证明书和委托书,认为第三人的申请符合《深圳市建设工程质量管理条例》第五十九条规定的竣工验收备案条件,于当日向第三人出具了《深圳市房屋建筑项目竣工验收备案收文回执》(编号:2010-35)。该收文回执有如下特别提示:1、此回执只是盐田区住建局收到第三人所报备案资料的证明;2、根据国务院文件《国务院关于取消第二批行政审批项目和改变一批行政审批项目管理方式的决定》,竣工验收备案为告知性备案;3、本工程竣工验收备案信`憝可在深圳市盐田区政府信息网(www。yantian。gov。cn)上查询。2014年1月2日,戴知奋等11人与岑冠英、肖蓉芳共13人因不服盐田区住建局上述竣工验收备案行为,共同向深圳市盐田区人民政府申请行政复议。同年2月25日,盐田区人民政府作出深盐府复决[2014]1号行政复议决定书,维持盐田区住建局对金山碧海花园项目作出的房屋建筑项目竣工验收备案(编号2010-35)。该13名申请人不服该复议决定,向该院提起诉讼。诉讼期间,岑冠英、肖蓉芳向该院提出撤诉申请,该院于2014年4月30日裁定准许岑冠英、肖蓉芳撤回起诉。又,戴知奋、陈立、杨雪芳、张崴智、苏霞分别向深圳仲裁委员会申请仲裁,要求第三人支付所购房产延期办证违约金。2012年3月⒛日至2013年4月24日,深圳仲裁委对以上案件分别开庭审理,庭审期间该5人对第三人提交的本案竣工验收备案收文回执均进行了质证。另,金山碧海花园大部分业主已入伙并办理了房地产证。

原审认为,根据《深圳市建设工程质量管理条例》第八条的规定,盐田区住建局作为建设行政主管部门,具有对本辖区内建设工程质量实行监督管理的职责。该案的争议焦点是:一、盐田区住建局的备案行为是否属于人民法院行政诉讼受案范围;二、戴知奋等11人的起诉是否超过法定的起诉期限;三、盐田区住建局作出的房屋建筑项目竣工验收备案行为是否符合法律规定。

关于焦点一,《建设工程质量管理条例》第四十九条第二款规定:“建设行政主管部门或者其他有关部门发现建设单位在竣工验收过程中有违反国家有关建设工程质量管理规定行为的,责令停止使用,重新组织竣工验收。”《深圳市建设工程质量管理条例》第五十九条第二款规定:“建设行政主管部门发现建设单位违反建设工程质量管理法律、法规的,应当责令工程停止使用、重新组织验收、重新办理备案手续。”根据以上法规的规定,建设工程质量管理部门对建设工程竣工验收备案申请应进行审核,若发现建设单位在竣工验收过程中有违反国家有关建设工程质量管理规定行为的,应当责令停止使用、重新组织竣工验收、重新办理备案手续,因此,盐田区住建局是否核准竣工验收备案对建设单位的权利义务产生实质影响,该院认为该备案行为是可诉的具体行政行为。关于焦点二,《最高人民法院关于执行(中华人民共和国行政诉讼法)若千问题的解释》第四十一条第一款规定,“行政机关作出具体行政行为时,未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的,起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算,但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”本案中,戴知奋等11人最早在2012年3月20日知道《房屋建筑项目竣工验收备案收文回执》的内容,因此,戴知奋等11人在2014年3月6日提起行政诉讼没有超过上述司法解释规定的2年起诉期限,故该院对第三人该项主张不予采纳。关于焦点三,《建设工程质量管理条例》第四十九条第一款规定:“建设单位应当自建设工程竣工验收合格之日起15日内,将建设工程竣工验收报告和规划、公安消防、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件报建设行政主管部门或者其他有关部门备案。”《深圳市建设工程质量管理条例》第五十九条第一款规定:“建设单位应当自房屋建筑工程竣工验收和消防、电梯、燃气等工程验收合格之日起十五日内,将竣工验收报告和有关合格证明文件或者准许使用文件报建设行政主管部门备案。”《深圳市实施(中华人民共和国人民防空法>办法》第二十八条规定:“人民防空工程实行竣工验收制度。……其他人民防空工程竣工后,建设单位在组织建设工程竣工验收的同时,应当向人民防空主管部门申请专项验收。……未进行人民防空工程专项验收或者验收不合格的,建设主管部门不得办理建设工程竣工验收备案手续。”根据以上法规的规定,建设单位在深圳市申请竣工验收备案时,应当在房屋建筑工程竣工验收和消防、电梯、燃气等工程验收合格后十五日内,将建设工程竣工验收报告和规划、公安消防、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件、人民防空工程专项验收文件报建设行政主管部门办理备案手续。本案中,盐田区住建局只审查了第三人提交的房屋建筑工程竣工验收报告和消防、电梯、燃气等工程验收报告资料,而没有审查规划、环保、人防等行政主管部门出具的认可文件,即向第三人办理了竣工验收备案,该备案行为与上述法规的规定不符。鉴于金山碧海花园700多户业主已入伙并办理了房产证,若撤销该竣工验收备案将会对整个小区业主的共同利益造成重大影响,因此依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十八条的规定,该院确认盐田区住建局作出的金山碧海花园项目竣工验收备案行为违法,盐田区住建局应当责令第三人就金山碧海花园项目重新办理备案手续。综上,依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法)若干问题的解释》第五十八条的规定,判决确认盐田区住建局深圳市盐田区住房和建设局于2010年8月20日作出的金山碧海花园项目竣工验收备案行为违法。案件受理费人民币50元,由盐田区住建局深圳市盐田区住房和建设局承担。

上诉人盐田区住建局不服该判决,向本院提起上诉,请求撤销广东省深圳市盐田区人民法院(2014)深盐法行初字第15号行政判决,驳回被上诉人的一审诉讼请求。主要事实和理由:一、一审判决认定事实错误。1、依照《深圳市房屋建筑工程竣工验收及备案办法》第十六条规定和《政府信`急公开条例》,主动公开的政府信息如同颁布的其他行政法规等规范性文件一样,以公布之日作为公民知道的具体时间。被上诉人不是竣工验收备案的行政相对人,上诉人没有向其告知或送达的义务,一旦上网公布,即应推定各方知道或应当知道该备案信`急。本案对于被上诉人知道竣工验收备案时间的认定,应将2010年8月20日作为备案行政行为诉讼时效的起算时间点。2、因所购房产延期办证问题,戴知奋、陈立、杨雪芳、张崴智、苏霞5名被上诉人曾分别向深圳仲裁委员会申请仲裁。其仲裁案件开庭时间在2012年3月20日至2013年4月20日之间,开庭审理时对备案收文回执进行了质证。一审法院以最早开庭的时间(2012年3月20日)作为被上诉人最早知道上诉人颁布备案回执的时间,并以此作为诉讼时效的起算时间显然是错误的。二、一审判决适用法律错误。1、上诉人作出备案行为的法律依据是《深圳市建设工程质量管理条例》第五十九条、《深圳市房屋建筑工程竣工验收及备案办法》(深建字【2003】63号)第十五条、《深圳市住房和建设局非行政许可审批和登记实施办法》(深建规【2012】8号)编号04非行政许可审批和登记事项:建设工程竣工验收备案审核第二条。2、《深圳市建设工程质量管理条例》与《建设工程质量管理条例》没有冲突。《建设工程质量管理条例》第四十九条规定没有明确向建设主管部门备案应当出具什么文件。《深圳市建设工程质量管理条例》作为地方性法规,该条例是对《建设工程质量管理条例》的明确和细化,与上位法并不冲突。《深圳市实施<中华人民共和国人民防空法)办法》第二十八条规定虽然在工程竣工备案前要求人防工程验收合格,但没有将其列为竣工验收备案必须提交的文件。3、《深圳市建设工程质量管理条例》是深圳市政府在依法行政基础上,进行行政审批制度改革的成果。《深圳市建设工程质量管理条例》对竣工验收备案条件进行简化,未将规划、环保等验收合格证列为竣工验收备案的必要申请材料是基于简化办事程序,提高效率和投资效益等方面的考虑。三、其他。1、一审判决“确认被告作出的金山碧海花园项目竣工验收备案行为违法9被告应当责令第三人就金山碧海花园项目重新办理备案手续”的陈述不准确,原验收备案行为确认违法后,应当责令第三人补充竣工验收备案的有关材料,纠正备案行为中不符合法律规定的部分,而不是重新办理。2、关于涉案项目,包括被上诉人在内的728户业主均已入伙并办理了房产证,且目前深圳市范围内建设行政主管部门据此进行的竣工验收备案已逾千宗,若建设行政主管部门的此类备案行为被确认违法,将对政府公信力及社会秩序稳定造成难以估量的影响。综上所述,请求二审法院依法改判,支持上诉人的上诉请求。

被上诉人戴知奋等11人答辩称,一、有关诉讼时效的认定,并不存在事实认定错误问题。上诉人提出将建设工程验收备案信息通过“深圳建设信`恝网”向社会公示应产生诉权时效计算的意见,应考虑两个关键因素:第一,是否有法律上的明确规定,否则行政机关在自己官方网站的公示行为不具有送达、通知特定当事人的作用,行政机关因建设“阳光政府”所作的努力及采取的相关措施不能成为当事人行使诉权限制的理由。第二,是否符合比例原则。两年诉讼时效的起算点不仅需要考虑推定的条件,也要考虑推定的合理性,更需要考虑诉权时效的起算点是否符合比例原则。行政行为的送达告知和通知义务则是针对特定的相对人和利害关系人,用政府信息公开来代替行政行为的送达和通知,颠覆了行政传统和理论。同时,政府信息的公开也不同于行政法规等规范性文件的公布生效,两者并不具各可比性。原审法院以第三人在仲裁程序中将竣工备案提交作为证据使用并以最早庭审质证的时间作为诉讼时效的起算点,并无不妥。二、上诉人作出竣工备案行为的全部法律依据中不包括国务院制定的《建设工程质量管理条例》,这本身就说明上诉人存在适用法律错误。地方行政机关对法律和行政法规仍负有优先适用的义务。建设部依撤建设工程质量管理条例》制定的《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第五条明确罗列了各类向建设主管部门备案应当提供的文件,其中就包含了环保和规划部门出具的验收认可文件。国务院制定的《建设工程质量管理条例》的法律效力和阶位高于一般性地方法规《深圳市建设工程质量管理条例》,同样,建设部制定的《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》也高于深圳市建设局制定的《深圳市房屋建筑工程竣工验收及备案管理办法》,两者规定若有不一致,行政机关应根据上位法优先适用的原则办理事务。三、行政审批制度的改革目标不是仅仅停留在简化手续,而是在符合法律规定的条件下以更快捷的方式实现公众利益的保障为要旨。以行政审批改革为口号将规划、环保、人防验收剔除竣工验收备案,导致的后果是房地产开发商将商品房交付业主投入使用后,却因规划不合格或环保不合格等原因迟迟不能办理房产证,侵害业主利益。四、上诉人认为确认违法后不应要求其重新办理,该意见忽视了公共利益之保障所在和对司法裁量权的尊让。金山碧海花园直至一审审结仍未获得环保验收和人防验收合格,责令补正并不能保证在案结之后可以促使第三人通过积极的行为获得环保和人防验收,以满足公共利益保障之目的,因此,在此情形下唯有要求重新办理才能更快速的促使第三人尽快消除违法现状,以保障金山碧海花园所有业主的利益。综上,被上诉人戴知奋等11人请求驳回上诉,维持原判。

各方向原审法院提交的证据材料已随卷移送本院。经审查,原审法院组织各方对证据进行了质证。原审已经认定的事实无误,本院予以确认。

二审期间,上诉人提交了三份材料:1、《深圳市房屋建筑项目竣工验收备案收文回执》在深圳盐田政府在线公示的网络版截图;2、《深圳市住房和建设局关于完善(深圳市房屋建筑工程竣工验收及备案办法)的复函》(深建函【2013】1392号);3、《深圳市住房和建设局关于建设工程竣工验收备案材料有关问题的复函》(深建函【2014】1024号)。其中材料1、2的内容在一审期间已经提交,本院不予接纳。材料3是上诉人于2014年4月24日(一审期间)向深圳市住房和建设局提交《关于建设工程竣工验收备案材料有关问题的请示》后,该局给予的回复性函件。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十条第(一)项,在诉讼程序中自行收集的,本院对其效力不予认定。

本院认为,关于本案诉讼时效起算点的问题。《最高人民法院关于执行(中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定,行政机关作出具体行政行为时,未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的,起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算,但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。该解释第四十二条中规定,“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的,其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算”。本案中,11名被上诉人并不是竣工验收备案行政行为的相对人,其获知相应备案行为内容的方式,应符合合法合理的形式。2012年3月20日至2013年4月24日,深圳仲裁委对11名被上诉人中的5人与第三人之间就支付延期办证违约金案件分别先后开庭审理,庭审期间对第三人提交的本案竣工验收备案收文回执均进行了质证。故此,原审法院认定11名被上诉人最早在2012年3月20日知道本案《房屋建筑项目竣工验收备案收文回执》的内容,并无不妥。因此,11名被上诉人在⒛14年3月6日提起行政诉讼并没有超过司法解释规定的2年的起诉期限。上诉人主张主动公开的政府信息,应以公布之日作为公民知道的具体时间,备案信息一旦上网公布,即应推定各方知道或应当知道该备案信息。本案应将2010年8月20日作为备案行政行为诉讼时效的起算时间点。上诉人的主张无事实和法律依据,上网公布信息并不能必然推出11名被上诉人即获知备案信`息。本院对上诉人该项主张不予支持。

关于本案法律适用的问题。国务院制定的《建设工程质量管理条例》第四十九条第一款规定,建设单位应当自建设工程竣工验收合格之日起15日内,将建设工程竣工验收报告和规划、公安消防、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件报建设行政主管部门或者其他有关部门备案。《深圳市建设工程质量管理条例》第五十九条第一款规定,建设单位应当自房屋建筑工程竣工验收和消防、电梯、燃气等工程验收合格之日起十五日内,将竣工验收报告和有关合格证明文件或者准许使用文件报建设行政主管部门备案。《深圳市实施(中华人民共和国人民防空法>办法》第二十八条规定: “人民防空工程实行竣工验收制度。……其他人民防空工程竣工后,建设单位在组织建设工程竣工验收的同时,应当向人民防空主管部门申请专项验收。……未进行人民防空工程专项验收或者验收不合格的,建设主管部门不得办理建设工程竣工验收备案手续。”国务院制定的《建设工程质量管理条例》是现行有效的行政法规,《深圳市建设工程质量管理条例》是现行有效的较大市地方性法规,并不是经济特区法规。根据《中华人民共和国立法法》第七十九条第二款的规定,行政法规的效力高于地方性法规、规章。由于《深圳市建设工程质量管理条例》的相关规定限缩了《建设工程质量管理条例》中规定的建设单位的法定义务,故本案应适用国务院制定的《建设工程质量管理条例》的相关规定。上诉人主张《深圳市建设工程质量管理条例》是对《建设工程质量管理条例》的明确和细化,无事实和法律依据,本院不予支持。本案中,第三人在申请竣工验收备案时,除了提交房屋建筑工程竣工验收报告和消防、电梯、燃气等工程验收报告资料外,还应将规划、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件、人民防空工程专项验收文件报建设行政主管部门办理备案手续。上诉人在办理备案过程中未审查规划、环保、人防等行政主管部门出具的认可文件,即向第三人办理了竣工验收备案,该备案行为与上述法规的规定不符。原审法院鉴于金山碧海花园700多户业主已入伙并办理了房产证,若撤销该竣工验收备案将会对整个小区业主的共同利益造成重大影响,确认上诉人作出的金山碧海花园项目竣工验收备案行为违法,并无不妥。但在原备案行为未被撤销的情况下,要求上诉人责令第三人就金山碧海花园项目重新办理备案手续,二者冲突,欠妥当。根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十八条的规定,本院责令上诉人采取相应的补救措施。