国际金融监管改革的内在逻辑与理念平衡
作者：王兆星，中国银监会副主席
文章来源：《金融监管研究》2015年第1期
时至今日，中国融入国际社会的程度越来越高，参与国际事务、国际规则制定的机会越来越多，受国际金融环境和金融改革的影响也将越来越大。根据亲身参与金融稳定理事会和巴塞尔委员会金融监管改革和监管标准制定的经历，本文对国际监管改革的内在逻辑和监管标准制定中理念平衡的内在要求进行了分析，并结合我国银行业实际提出了相关政策建议。
一、国际监管改革的内在逻辑
本轮金融危机爆发后，国际金融监管改革的动作频繁，新的监管标准和监管规则不断出台。除了资本和流动性以外，在金融监管的很多领域，监管规则和监管标准不断推陈出新。这正好印证了我们多次重申的一个观点：国际金融监管改革一直在路上，始终是进行时，而非完成时。迄今为止以及在未来相当长的一段时间里，国际标准和国际规则仍将不断推出。在此背景下，我们应该如何把握其主线?国际监管改革的内在逻辑和顶层设计又是什么?本文认为，当前国际金融监管改革的核心主线和内在逻辑在于：尽可能吸取本轮金融危机的教训，通过金融监管制度安排和机制设计，在防范下一次危机发生的同时，最大限度地降低危机所造成的冲击和破坏。
(一)加强银行抵御风险的能力
在吸取此次危机教训的基础上，防范下次危机发生的关键在于增强银行体系抵御危机的能力，并增强社会公众对于银行体系的信心。为此，国际金融监管改革加大了对银行资本的监管力度，大幅提高银行资本的质量要求，增强资本吸收损失的能力。一旦危机发生，银行资本可以实实在在发挥抵消冲击、吸收损失的功能。在提高资本质量要求的同时，对资本充足水平的监管要求也大幅提高。危机发生时，一些大型跨国银行的实际资本充足水平只有2%至3%，现在则已经显著提高到10%以上的水平。同时，对核心一级资本、一级资本的比率要求都大幅提升，并压缩二级资本、附属资本的空间。无论在资本质量还是在资本水平上，新的国际监管标准都显著提高了银行资本吸收损失的能力，即抵御风险的能力。
本轮危机显示，系统性风险对于金融体系更具威胁。而系统性风险更多是由具有系统重要性的银行产生的。为此，国际监管改革对全球系统重要性和国内系统重要性银行额外提出了更高的资本要求，以进一步提高其抵御风险能力。近期，在上述监管要求的基础上，国际监管组织正在探讨对系统重要性银行提出“总损失吸收能力”要求，即系统重要性银行吸收损失的总体能力。总的思路是：在原有核心一级资本、一级资本及储备资本等资本要求的基础上，增加对不可持续经营时的损失吸收能力监管要求，以便在危机发生时可以随时把一部分债务工具通过减计或转股转化为资本来吸收损失，以减少公共资金救助，降低对纳税人的影响。
此外，考虑到无论是使用标准法还是银行内部评级法，都存在资本充足水平不确定性的问题，国际监管改革额外提出杠杆率的监管要求，即在不考虑信用资产风险敏感性的前提下，主要以资产的风险敞口总额来衡量资本充足水平，这样就给资本要求又增加了一个标尺。国际上对杠杆率的最低要求是3%，许多国家都提出了更高的要求。
本轮危机表明，银行资本只是防范金融系统性风险的一个方面，触发危机的另一个威胁来自银行体系的流动性和清算支付能力。在提出新的资本监管要求的同时，国际监管改革对银行流动性提出了更高的要求。流动性监管要求既包括短期流动性能力，也包括长期流动性能力，不仅要求提高短期银行资产的变现能力，也要求在相当一段时间内保持资金来源稳定和支付能力。巴塞尔委员会出台了流动性覆盖率和净稳定融资比例的监管规则。
除了资本和流动性方面的缺陷，商业银行在发展模式、业务模式、公司治理和风险文化等方面都暴露出很大的问题。巴塞尔委员会在这些方面也提出了新的要求。所有这些努力和尝试都是为了吸取这次金融危机的教训，进一步提升商业银行风险管控能力和风险抵御能力，以防范下一次危机的发生。
(二)最大程度降低危机的冲击和破坏
国际监管改革的出发点除了防范金融风险以外，同时也要增强经济金融体系应对危机的能力，即：在危机发生时，尽最大可能降低危机对经济以及金融体系的冲击和破坏，最大限度地保护存款人和纳税人。为此，本轮国际金融监管改革提出了商业银行要有“生前遗嘱”，要有危机管理和处置机制，要有保持业务连续性的一系列措施，从而在危机发生时不至于对金融体系和整体经济造成严重的破坏。以危机处置机制为例，在危机发生时，不仅银行的股东要承担损失，银行的债权人，甚至包括部分存款人也可能分担相应的损失。与此同时，监管当局要采取一系列措施来处置危机，千方百计将风险化解于银行体系的内部。此外，国际监管改革致力于在增强银行抵御风险能力的同时，增加公众对银行体系的信心。危机在很大程度上是信任的危机、信心的危机。当公众对银行体系失去信心时，危机就必然会发生。增强公众信心就必须要增强银行内在能力，让社会公众不断看到银行在增加资本和提高损失吸收能力，对其信任才会增加，危机发生的可能性和损失程度才会不断降低。最后，防范风险的功能并非是万能的。在危机依然发生时，就应严格控制其对整个金融体系以及实体经济的破坏与冲击，最大限度地保护纳税人的权益。这是当前国际金融监管改革的目标主线和内在逻辑。
国际监管改革既强调微观审慎监管，也强调宏观审慎监管。改革进程中，不仅要防范由单个银行发生危机引发从微观层面到宏观层面的系统性风险，同时也要防范宏观风险蔓延到微观风险;既应注重中小银行的风险防范与管控，更要关注具有系统性影响银行的监管。巴塞尔委员会对全球系统重要性以及国内系统重要性银行提出了更高的资本和流动性要求，并在公司治理等方面提出更高的监管标准。在某种意义上，纳入全球系统重要性银行名单不应简单地被看作是荣誉，而是意味着将接受更高、更严格、更密集的监管。同时，我们既要关注经济正常运行时期的风险防范，也要注重经济周期变化带来的系统性风险。为此，巴塞尔委员会提出了逆周期的资本监管标准。
把握上述内在逻辑，有助于更好地理解当前不断推进的国际监管改革。新的监管规则、监管标准将会不断出台，并与各监管部门、各家银行高度相关。下次危机将在什么时候发生，监管部门将在危机中扮演什么角色，发挥什么作用，受到什么影响，这些都还难以预计。但不断推进改革，不断深化改革，与时俱进地不断完善监管标准和监管措施，是当前监管部门的重要任务。
二、监管标准的理念平衡
在探索新的监管标准、监管规则和监管措施时，不可避免要在各项具体的监管指标之上，寻找监管理念的协调与平衡。
(一)操作性与简单性的平衡
在设计监管规则时，首先要考虑操作性与简单性之间的平衡。监管标准应具有操作性，而操作性就必然要求简单性。监管标准、监管规则的简单有效是中国银监会一贯坚持的立场。这对于发展中国家与中小银行来说更为重要。巴塞尔协议Ⅰ的一个重大缺陷是过于简单，导致对风险的敏感性很差。以信用风险为例，巴塞尔I简单规定把资产分为几个风险权重档次，然后把各类资产对号入座。实际上，银行资产的风险水平并不完全如此。因此，巴塞尔II、巴塞尔III提出要提高资本的风险敏感性，不能再简单地确定风险权重，更不能一味依赖外部评级来确定风险权重。在内部评级法的框架下，还可根据各家银行的数据确定违约概率、违约损失率等数据，并提出对应的资本要求，以提高银行资本的风险敏感性。现在中国已有六家银行实行了内部评级法，依靠银行内部数据和内部模型确定其信用风险的资本占用。由此带来的另一个问题是，监管标准趋于复杂。资本计量过程中要计算每一个客户的违约概率以及在一定违约概率下相应资产的违约损失率，要依靠长期的数据积累，要依靠内部模型进行计量测算。这些又涉及到模型的可靠性和模型风险。在这次危机中，很多模型都失效了。因此，还需要在提高风险敏感性和标准复杂性之间寻找平衡。
(二)复杂性与可比性的平衡
提高了资本计量的复杂性，就不可避免地影响到各国标准实施的可比性。尤其是内部评级模型过于复杂，也带来一系列监管套利的问题，很大程度上降低了资本计量的可比性。为此，巴塞尔委员会提出资本底线的概念，将标准法作为资本计量高级方法的底线或者“后盾”，减缓由于采用内部模型而带来的差异。同时，巴塞尔委员会开展了巴塞尔III实施的国别评估，旨在强化资本监管标准在全球实施的一致性与可比性。国别评估包括三个层次：第一是进度层面，即各国是否实施或者准备实施巴塞尔III标准;第二是政策层面，即各国的资本监管规则在形式或者内容上与巴塞尔标准是否一致;第三是实施层面，即各国银行的资本计量在实质上与按照国际标准计算的资本是否一致，与银行自身风险水平是否相符合。中国目前已经通过了政策层面的评估，下一步要应对实施层面的评估。这种评估将是持续性的，过程也会更加艰难。
(三)金融体系安全与支持实体经济的平衡
实施国际监管标准，提高资本充足性和流动性水平将带来商业银行的实施成本，可能抑制其放贷能力并影响其支持实体经济的力度。现在是全球经济复苏的关键时期，实体经济面临着很大的困难。在这种情况下，作为高度依赖银行体系间接融资的国家，我国面临着在实施国际监管标准、增强银行体系稳健性与当前支持实体经济之间做好平衡的矛盾与挑战。2014年9月，银监会在天津举办了十八届国际银行监督官大会。中国作为东道主，提出了金融如何更好地支持实体经济的议题。这不仅是中国面临的问题，也是发达国家和新兴市场共同面临的现实问题。
目前，新规则和新标准制定需要在简单性、操作性、复杂性、敏感性、一致性、可比性之间寻求新的平衡点：要提高简单性和可操作性，就有可能降低风险敏感性;要增加风险敏感性就有可能增加复杂性;而要增加复杂性就容易降低可比性和一致性。同时，在信用风险、市场风险、操作风险、流动性风险的计量方法之间还要有一个平衡。要全面实现上述平衡并非易事，实现的平衡只能是相对的平衡。
三、国际新监管标准对我国的借鉴意义
(一)采取“跟随战略”
毋庸置疑，国际新监管标准有其局限性。本次危机起始于欧美，在欧美危机基础上制定的标准和规则更像是给欧美国家开出的药方，对中国的适用性毕竟有限。同时，上述新规则与标准更多是欧美国家主导推动的，能否适用于中国目前的金融市场发展水平和监管能力建设水平，这些还需要深入思考。这就对我们提出了一个新挑战——如何将这些国际标准与中国国情相结合?在国际新监管标准的制定和实施中，我们应该采取“跟随战略”，而不是领先超前战略。采取跟随战略，并非是采取消极、保守的态度，而是使我们留有余地，在国际标准和中国实际相结合的过程中争取到一个缓冲地带。
采取跟随战略主要是基于以下考虑：第一，中国已成为二十国集团和巴塞尔委员会的成员，有义务实施国际监管标准。这是中国融入国际的必然要求。第二，中国要走向世界，就必须遵守国际规则;中国的银行业要走向国际化，就有必要实施国际监管标准。这是中国银行业全球化战略的客观需要。第三，尽管中国没有发生危机，并不意味着不存在危机潜伏的因素。借鉴国际标准并为我所用，对提高我国银行体系的稳健性、提升中国监管当局的监管能力和监管水平大有裨益。上述因素决定了我们必须要跟进。而我们所处的发展阶段、发展水平又决定了我们不可能超前也不必要领先，而应当充分考虑中国的现实情况，给中国的银行业以必要的缓冲。
(二)有效转化为内生性监管要求
国际新监管标准代表着国际金融发展和国际金融监管的最新理念和最新趋势，对中国的银行监管具有重要借鉴意义。同时，只有坚持“以我为主、为我所用”，积极契合我国经济发展的战略转型，真正促使商业银行在资本管理和风险管理方面发生变革，才能使这些规则发挥其最大价值和最大效能。因此，在每个新标准、新规则制定和出台的过程中，商业银行都有必要认真地把握其理念和内容，并转化为内在的风险文化、风险管理要求以及实现转型的潜在动力。
监管当局的能力不仅体现在实施国际标准，更体现在结合商业银行的风险水平、管理水平的差别，实行差异化的监管标准，实现激励相容。不能只停留在简单执行国际标准或者简单判断是否达标，而应根据各个银行的不同风险水平、不同风险管理能力提出不同的监管要求，根据经济发展不同阶段的风险特点采取差异性的监管措施。不仅在系统重要性银行和非系统重要性银行的监管要求上要有差别，还要在第一支柱之外，及时完善并提出第二支柱、第三支柱的监管要求。这是中国银行业面临的挑战，也是努力的方向。
