BEPS的实质与我们的对策(二)

BEPS的实质与我们的对策(二)

中国江苏省国家税务局姜跃生

来源：华东政法大学2014年6月5日“亚太地区反避税立法与实践经验之比较”研讨会上姜跃生先生的讲话稿

二、中国的挑战：三十年未有之挑战

首先，我们应该承认中国多年来的国际税收工作卓有成效，在国际上的影响力越来越大。中国现在是全球第一大贸易国，2013年进出口总额达到4万亿美元；中国是全球第二大经济体，2013年GDP总量9万亿美元；中国是全球第二大外资输入国，2013年累计接受外资1.5万亿美元；中国现在又成为了全球第三大对外资本输出国，2013年累计对外投资6千亿美元。可以这样说，中国这么大的体量，这么多的经济形态，中国才是世界上税基侵蚀税源转移的避税活动最大的受害国。有的国际专家做了一个模型，全球发展中国家利润转移有3000亿人民币，中国在其中占了很高的比例。为什么说影响会这么大？我们的外来投资50%以上是借道香港、维尔京群岛、开曼群岛，“走出去”的企业大都也是在避税地、低税地设立公司再转投其他国家。经过避税港转一圈，无论是价格还是利润，就被截留了一大块。再一个，我们的关联交易占外资进出口的80%左右，加工贸易庞大，传统的高进低出肯定是要拿走利润的，中国是世界上最大的加工贸易场所，没有一个国家像我们这样把加工贸易不设防地遍布于960万平方公里。在这样一个庞大的加工贸易下，有多少钱从这里出去，恐怕说不清。现在管理加工贸易进出口的部门只管合法性，有时候合法性都管不住，至于说合理性，以及这些合理性和税基有什么关联性，考虑不够。所以我一直讲，庞大的加工贸易对中国的避税，对中国利润的影响可能比转让定价还要大。还有现在越来越多的综合保税区、出口加工区，现在各地又在抢着办自由贸易区，这么多的特殊监管区一旦再放开管理，那么我们更不知道对利润的转移会有多大的影响。我记得2004年苏州园区搞综合保税区的时候，进去可以退税，出来可以转换贸易方式，一进一出之间价格上可以任意加成30%、40%，在新加坡、香港结算金额。所以2005年我跟园区国税局讲，向保税区出口的企业一定要在国税局备案，要讲清楚票流、物流、资金流和加成的比例，讲清楚再报关进口的贸易方式到底是一般贸易还是来料或进料加工。企业第二年全部都按我们的要求来做了，不按要求做的一概不予退税、不予免税核销。这种方式采用了两年之后，企业基本上都不加成了，平进平出。这种平进平出其实还要交海关的通关费以及仓储费用、运输费用，这里面到底有什么好处呢？如果进去是一般贸易，退税率是17%，出来变成其他的贸易方式，可能是有好处，但是好处一定不仅仅是转换贸易方式带来的这些。重要的一条是货款可以在香港、新加坡结算，这个结算方法到底有什么好处，现在也说不清，所以现在这么多的有中国特色的做法其实为避税活动提供了空间。那中国的反避税有没有成绩呢？肯定是有的。我们在世界各国中，出台法律规定是比较早的，1992年就有了。法律比较全，2008年所得税法特别调整一章，所有国际上反避税法律条款应该有的内容都包含了，包括一般反避税条款。我们也做了不少事，中国现在的反避税案件数、APA谈签数居全球前列，但是收效怎么样呢？我最近看了一个资料，中国从2004年以来，将近10年，中国每年的反避税调整数额大概在30到40亿之间。但是印度吸引的外资只不到我们的10%，2004年到2013年反避税立案调整270亿美元，也就是将近1600亿人民币，那就是说我们只有印度的几分之一，这是为什么呢？我们外资这么庞大，工作力度也很大，但是税款却不多，所以我认为中国在全世界来说是受到的税基侵蚀利润转移程度最严重的地区之一，那更不要谈我们的政府财政补助、土地优惠政策等等，这些算起来恐怕就是天文数字。

第二，中国是发展中国家唯一的联合国安理会常任理事国，其政治影响、军事实力、经济实力居发展中国家之首。在全球税收规则的制定中，是否有能力代表发展中国家据理力争、争取主动和更多的利益。我们现在参加G20、OECD各国工作小组，总局共有十几个人参加，但参与的层面不够高，形成的合力不够强，没有专门的团队的支撑。这个背后反映出中国人做事的严谨程度、理论的研究功底和制度的创新能力不足。税务系统作为一个业务部门，参与到国际规则的制定中，特别是参与到有政治领袖参加的制度设计中，还经验不足、重视不够，这样就会带来政治风险。中国的政治领导人参与了制度设计，一旦明确表态并许诺，那么后果重大。西方国家过去通过OECD谈规则的时候，耗日持久，有的一条就谈了好几年。现在BEPS报告不知道是西方的诡计还是就是现在的节奏加快了，进度非常紧凑，先提出一个框架让政治领导人参与，然后马上声明就出来了，BEPS报告准备到2015年全部出来。再一个就是西方国家利用BEPS报告来否定联合国手册的成果，我们在联合国转让定价手册中谈了成本节约和市场溢价，尽管力度不是很大，但是好歹争取了一点权益。发展中国家被污染得这么严重、市场竞争又不充分，应该得到相应的回报。跨国企业不应忘记高利润是由发展中国家低廉的劳动力成本、低标准的环保要求和发展迅猛的市场带来的，但是BEPS报告对这两条丝毫不提。还有就是前面讲到的，OECD的工作小组讨论时采取少数服从多数的原则，完全是对发展中国家的漠视。所以发展中国家要敢于斗争、敢于联合、敢于发表自己的意见。即便是他们通过的东西，我们也要在国内法运用时保留自主权，在双边和多边协定谈判时掌握主动权。对西方制定的规则我们要及时参与，据理力争，维护权益，千万不能视之为国际惯例不加区分地加以运用。

第三，中国是否有实力、有必要被捧为负责任的大国而轻信西方的说教，而放弃吸引跨国公司的政策。中国是发展中的国家，在吸引外资方面的转型升级迫在眉睫，打造中国经济的升级版，更需要提高附加值、提高就业率。要创造大量的就业，尤其是创造高附加值产业的就业是很重要的。中国的税制设计，要从全球范围内创造一个有竞争力的税率和税制，不能说中国对吸引全球资本无所谓。我上次看到个报道，提出上海自贸区要按照税基侵蚀税源转移的报告，在不违反这些规则的前提下来考虑税收的优惠政策，西方人提出的观点现在变成我们的思想束缚。如果自贸区设定25%的所得税税率，哪个跨国企业会愿意来？别的机制能对跨国公司有多大的吸引力？这个自贸区，包括连云港的自贸区，要用好简单加工免增值税的政策，营改增之后要把仓储、物流、服务等行为亦比照简单加工免征增值税。没有流转税税负，所得税税率15%才能在全球有优势。上海自贸区可以有个变通，按照服务外包企业离岸外包达到一定比例可享受15%税率政策，把自贸区视同离岸就可以享受这一政策，只有15%的所得税税率才有吸引力，有了吸引力，跨国公司才可以在这里放在全球价值链上来堆积利润。我们还是要从国家利益出发，打造有竞争力的税制，国家对税收的政策一定要有筹划。从应对BEPS价值创造的理论，提高中国企业在全球价值链上的地位和利润份额来说，也要用好用活现有的国内政策。我们应鼓励外资企业参与全球技术无形资产的成本分摊协议，对分摊的费用可以享受技术开发费的加成，对共同拥有的技术和无形资产的知识产权，可以视同技术5年全球独占性转让，引导企业申请高新技术企业，表面上看，政府损失了一些税收，跨国公司尝到了一些甜头。但中国外资企业参与共同研发，同步享受技术应用成果，对外资企业转型升级促进很大。从税收来讲，出现以上格局，中国的外资企业就不能定为合约工厂，就应当处于价值创造的上中端，有更多利润。从避税地、低税区实施情报交换、不再对银行账户信息完全保密的新情况看，这一做法将促进跨国公司全球筹划的新改变，不少管理数万亿美元的离岸公司将会离开避税地，寻找新的落脚点。英国、新加坡已做好迎接他们到来的准备，中国同样要注意吸引这部分企业，提升外资服务业的档次。

第四，将来中国凭什么有效的规则参与全球利润的分配。刚才我讲西方现在一手抓住独立交易原则，反正你发展中国家现在找不到可比对象，你的调整只能是含糊不清的调整；另一手现在又冒出一个价值创造，他说价值创造我是核心，我要拿大头，那中国以后怎么办呢？有人说我们中国现在也是资本输出大国，西方把规则制定好了，中国以后也比照西方，我们也可以吃肉了。事实真相在哪里呢？我们目前六千亿美元出去了，估计两三年后一万亿美元是不成问题的。问题在中国能有多少无形资产？东亚国家本身就不擅长这些，就算是日本，说起来发达，也没有多少无形资产。我们出去的钱要想用西方人收钱的法子估计也很难拿回多少钱。我们能依靠的最大的法宝只能是市场。中国市场有13亿人口，在相当的时期内是全球最大的市场，目前中国中产阶级只有一个亿，潜力还大得很。中国的市场现在竞争还不充分，充分竞争后改革红利还会激发出庞大的市场需求。所以市场是今后中国参与全球利润分配的关键。你说价值创造、无形资产很重要，但是如果没有市场，价值是一分钱都无法实现。所以中国现在一定要强调市场规则：一个是市场溢价，谈判的时候强调中国的利润不能这么低，中国的市场比较特殊，这个要有所体现；另一个就是做案子、谈APA利用利润分割法的时候，利润分割不仅仅是西方提出来的那些要素，我们要把市场作为一个重点，再长远一些，要把市场作为跟跨国公司谈利润分配的关键要素。比如有的跨国公司很多产品现在出口和内销是分散的、循环的，出口的产品通过上海、北京总部又进来了，我们必须有所明确，如整个产品到底在中国市场占了多少份额，到底在中国市场实现了多少利润，到底留在中国的利润有多少，必须要弄清在中国市场形成的利润与留在中国企业的利润要统筹，要同步、要匹配。所以，市场一定要成为我们据理力争、参与全球利润分配的一个法宝。同时，对走出去的企业，要强化居民管辖。常州去年判定了一个居民公司，设立在避税港，一个案子拿回来三个亿。由此要细化居民判定的标准，更多的判定居民公司、受控外国公司。我们去年开展的“春蕾行动”，很多地方抓住实际管理机构在中国这一点，判定了好几个居民公司和受控外国公司，搞了不少税款。所以，对走出去企业在出去的时候就要看他的无形资产转移有没有得到补偿，走出去的时候就要补偿。走出去的企业，有些我们提供了技术劳务的服务，该收费的要收费，目前我们大多数的企业对收取费用没有概念。在此，要借助情报交换、类似美国的海外账户等手段，重点解决中国大量生产活动和价值创造在中国的富人，这些人出于政治考虑变成了国外的居民，国内的企业持续亏损或利润水平不高，该交中国的税还未交足，大量的税款要交到国外的问题。要加强宣传和沟通，引导自觉遵从和自我调整，首先把应在中国缴的税款交足。

第五，中国要不要、敢不敢在这一轮国际斗争中采取单边的强硬行动。西方国家主导下的BEPS行动报告没有给发展中国家明显的让利、没有谈判的余地，面对这种情况怎么办？我们要不要采取单边的强硬行动？BEPS报告里谈到面对税基侵蚀和利润转移，会有不少国家采取单边的强硬行动，并担心这种行动会造成越来越多的双重征税。国外的很多专家在发表的文章中也怀疑OECD在BEPS报告中提出的很多方案到底有没有可行性、能否让各国接受。美国关心的是海外账户纳税条款在10个国家的基础上，能有与更多的国家签订双边协定，把银行账号等涉税信息提供给美国。现在采取强硬行动较为突出的是印度政府，印度于2013年9月18号公布了所得税规章，通过了安全港规则。刚刚提到印度在不到10年的时间里反避税补税金额270多亿美元，是中国的很多倍。但是印度仍然认为目前的反避税工作耗时耗力、找不到可比数据，而且印度与中国不同的是纳税争议特别多，纳税人动不动就上诉法庭，使税务当局处于相对被动的地位。所以印度现在通过的安全港规则就是旨在提高效率、减少转让定价方面的争议。印度认为安全港规则是对独立交易原则的突破，是更有效率地关联交易管理方法。安全港规则涉及的交易共13个方面，如提供软件开发、通过IT提供服务、知识产权外包处理、提供集团内贷款、提供公司担保、提供受托研发、制造出口核心汽车配件等等。举例来说：提供软件开发的印度企业并承担次要风险的，若上一年度的服务金额不超过8200万美元，那么营业利润就不得低于营业费用的20%到22%；提供药物研发服务的企业营业利润不得低于营业费用的29%到30%；汽车核心配件的制造和出口行业的营业利润不得低于营业费用的12%。另外还有巴西，长期以来巴西都不按照独立交易原则，进口货物比照国内自己核定的价格标准不得高于10%，出口的货物比照国内的价格也不得低于15%，虽然这种行为饱受争议但没有影响巴西吸引外资，巴西的外资增幅仍然很大。再比如澳大利亚，我们现在比较头疼的集团内劳务问题，在确认到底各种费用如何支付时，要通过查合同、约谈企业等等一系列烦琐的程序。澳大利亚认为凡集团内劳务中费用不能单项谈判弄清的，一概实行5%的安全港规则。多年来中国在立法上谨守所谓的国际规则，总是在找可比对象和调整差异上花费大量精力。但是事实证明，很多交易根本找不到可比数据，即便是BVD数据库里有大量的商业数据，但都是全职能的上市公司的商业数据，和我们现在单一职能的外资企业本身就不可比，用不可比的商业数据作为谈判依据本身也是不靠谱的事情。至于对外支付的各类费用，在中国来说更是真假难辩，很多费用的合法性都无法保证，合理性就更谈不上了。这些情况都对独立交易原则的运用带来了很大的困难。如果我们有安全港规则，企业集团内劳务费用支付就只能按3%或4%，这对企业来说也是提供了一种确定性。印度的规章出来之后尽管核定营业利润的加成率比较高，但是企业也认同这种方法使他们在印度这个国家避免了转让定价调查调整的干扰，同时税务局也提高了效率。所以中国在税收立法上是不是需要摆脱长期以来独立交易原则对思想的桎梏，借鉴印度、巴西等金砖几国在这方面的一些做法，在全球利润的争夺上是不是应该采取更加有力、更加简洁、更加到位的措施。如果我们国家也有一些安全港规则，那么我估计中国反避税的调整金额一定会大大地增加。

第六、中国如何解决在反避税调查与预约定价谈判中与跨国公司之间的信息不对称所造成的被动，如何解决在与西方税务当局交往中被误导的问题。我们与企业之间的信息不对称，刚刚也提到过主要是因为中国的外资企业没有决策权，海外总部在反避税调查和APA的谈签中也不介入，企业能提供给我们的信息量非常有限，在这种情况下APA和转让定价调查的权威性就受到了影响。APA的谈签数量较多，我们江苏就有30多个，全国有将近200个。这种情况下，如果我们找不到母公司，就只和国内的子公司谈，子公司又什么情况都不清楚，只能全权委托四大会计师事务所，而中介也根本无力和国外母公司打通联系。有几个APA谈签时我曾经也和中介说，既然收了企业高昂的费用，那你是不是能从总部取得信息呢？中介表示他们也无法与总部取得沟通。在这种情况下，APA搞不好反而成为了跨国公司避税的新渠道。现在四大要赚钱就喜欢谈APA，跨国公司的税收优惠期即将结束了、实际税负要提高了、外国税务当局又步步紧逼，跨国公司也想谈APA，但是问题是中国的税务当局有什么样的能力、占有多少信息、有什么方法能打通和企业海外母公司的沟通渠道进行平等的交流？这是一个很大的瓶颈。只找中国子公司的工厂厂长谈APA，谈多少次都没有用。美国在十年前就认为，APA在各个州执行的过程中不仅存在标准不一致的问题，而且变成了跨国公司避税的新渠道，因为不管怎么谈税务机关总是无法摸透企业情况。另外现在和国外税务当局打交道时，比如APA的谈签权限在总局，但是总局又没有足够的人力做。企业提出申请，总局就把任务放到下面做，至于接不接受会谈，总局来定。往往下面还没把方案做好，或者基层没能力做好，突然间总局通知要会谈，总局又没时间和人力对方案进行充分讨论和把关，匆忙上阵，比较被动。所以我们必须思考怎样才能在国际斗争中掌握策略性和主动性。

第七、如何解决国际税收管理上的碎片化、部门化、层级低、人员散、手工式，应对风险能力低的问题。现在我们国际税收反避税的工作还是县里的县局做、市里的市局做，层级太松散，到处星星点点。星星之火可以燎原，但是也烧不成大火。现在打交道的跨国公司总部无论是要谈签APA还是反避税，到后期都要涉及到两国税务当局的磋商。就算是海外总部的财务总监来谈APA和反避税案件，那也不是说税务机关什么人都能谈，更不是怎么谈都可以，更不能出现不同地区的税务机关对同一集团或是同一问题有不同甚至矛盾的观点和判断。尤其是我们现在的工作都是手工式，没有团队式的机制，工作全凭个人经验，人员还经常换岗，这样就不能很好地积累经验。国际税收工作现在不论反避税立案、APA谈签还是最终方案确定都是总局的权限，其他各地都是在帮总局打工，如何把工作做好，各地没有有效的机制，工作布置还是像原来一样传达式、分配式、催报式地开展，这种工作方式下信息层层衰减，任务层层叠加，工作完成质量还不高。前段时间全国国际税收工作会议上总局提出要打造国际税收的中国升级版，只凭这种手工式、松散式的工作方式怎么升级？国际税收工作如何在税收管理改革的大框架下找准定位、找到国际税收管理的比较优势？出路在于提升管理层级、实施团队式应对，实施信息管税，形成管理优势的结合，形成专家团队的支撑。要向改革要动力、要合力、要活力，突破现有体制机制的约束、突破传统思维的惯性，打造中国国际税收的核心竞争。这种竞争力能否打造成功，涉及到中国的真金白银、涉及到中国转瞬即逝的税款、涉及到中国的国际地位、涉及到中国的国家形象。