行政机关不履行房屋拆迁补偿协议被拆迁人如何救济

一、基本案情

　　因修建垃圾处理厂，土地征收行政管理部门与被拆迁人签订《房屋拆迁补偿协议》，约定了被拆迁人自行搬迁房屋、交出土地，土地征收行政管理部门对被拆迁人负有在一定区域内指划宅基重建房屋的义务。如今被拆迁人早已履行协议约定内容，被告却以各种原因尚未完全履行约定义务，被拆迁人无赖诉之法院请求依法判令土地征收行政管理部门落实指划宅基地重新建房的职责。

　　二、争议焦点

　　对于此案存在的焦点是：被拆迁人的起诉属于行政案件审理范畴，还是民事案件审理范畴。一种观点认为，《房屋拆迁补偿协议》是土地征收行政管理部门做出的具体行政行为，当土地征收行政管理部门不履行法定职责时，被拆迁人有权提起行政诉讼，请求人民法院判令其继续行政作为，以维护其合法权益。另一种观点认为，本案属于民事案件审理范畴，其理由是从《房屋拆迁补偿协议》字面上理解，既然是协议，那么肯定是平等主体之间在遵循平等、自愿、意思自治的基础之上达成的共识。当一方不履行协议内容时，另一方只能通过民事诉讼主张权利。

　　三、笔者观点及理由。

　　笔者赞成后者观点。理由如下：

　　（一）假设本案可以提起行政诉讼，那么其前提基础是《房屋拆迁补偿协议》为可诉的具体行政行为。具体行政行为是指行政主体针对特定的行政相对人所作的行政行为，它必须具备三个法律特征：1、具体行政行为的单方性。具体行政行为是运用行政权对公共利益的一种集合、维护和分配，只能是代表公共利益的行政主体的一种单方面意思表示。也就是说，行政相对人是否应当承担某种公共负担，能否利用某种自然资源和公共设施，它侵犯公共利益的行为是否应受到制裁，都取决于行政主体的意志而不取决于行政相对人的意志。本案中的《房屋拆迁补偿协议》是土地征收行政管理部门与被拆迁人在平等、自愿的基础之上达成了协议，并约定了彼此的权利和义务。《房屋拆迁补偿协议》是双方行为，而非土地征收行政管理部门的单方性行政行为。2、具体行政行为的强制性。具体行政行为是法律的一种实施，是法律在相应领域或事项上的表现，行政领域法律强制性必然是通过行政行为体现出来，就行政主体而言，这种强制性表现为行政主体作意思表示的法定性，而不是民事法律行为坚持的意思自治原则。就行政相对人而言，这种强制性只能表现为服从、遵守或者配合。试想本案中被拆迁人与土地征收行政管理部门达不成《房屋拆迁补偿协议》或者达成后被拆迁人反悔而不履行自行搬迁、交出土地的义务，土地征收行政管理部门并不能直接行使行政权力予以强制征收。相反土地征收行政管理部门基于发展公共设施的需要，可以对被拆迁户做出了《土地征收决定》，方可依据《土地管理法》规定申请人民法院强制征收。本案涉及到的《房屋拆迁补偿协议》显然欠缺了行政行为强制性这一特征。3、具体行政行为的无偿性。民事法律行为是以等价交易、有偿服务为原则。行政行为尽管带有服务特征，但却是一种通过实施法律来实现的公共服务，无偿的。从行政法律关系上说，行政主体的权力是一种职责，而职责的履行应是无偿的。本案中的《房屋拆迁补偿协议》约定了被拆迁方负有自行拆除房屋，交出土地给土地征收行政管理部门的义务，但其前提却是以土地征收行政管理部门落实指划宅基地重新建房为交换条件，并非是土地征收行政管理部门单方征地行为。而《房屋拆迁补偿协议》却体现出了等价交换的有偿性，而不是无偿性。综上，《房屋拆迁补偿协议》不具备具体行政行为的单方性、强制性、无偿性的法律特征，故，其不是一个具体行政行为，亦不能用行政法律法规加以调整。

　　（二）本案争议的《房屋拆迁补偿协议》实质上是合同法律关系，属于民事案件的审理范畴。

　　1、从合同主体资格上看，《民法通则》第11条第1款规定：“18周岁以上的公民是成年人，具有完全民事行为能力，可以独立进行民事活动，是完全民事行为能力人”。本案中的被拆迁方显然具备从事民事行为的能力，其代表的签字行为就是充分参加民事活动的具体表现。《民法通则》第36条规定：“法人是具有民事权利能力和民事行为能力，依法独立享有民事权利和承担民事义务的组织。”本案中的土地行政征收部门是依法享有国家赋予的征地行政权力的机关法人，也是享有相应的民事权利能力和民事行为能力的国家机关，可以依法为了行使征地行政职权而参与到了签订拆迁补偿协议的民事活动中，具体形式是通过负责人的行为加以体现。由此，《房屋拆迁补偿协议》的协议双方属于我国民事法律规定的民事行为权利、和民事行为能力人。

　　2、从合同效力上看，《房屋拆迁补偿协议》是依法成立并生效的合同。根据《民法通则》第55条对“民事法律行为”所规定的条件来看，主要应具有以下条件：a、行为人具有相应的民事行为能力；b、意思表示真实；c、不违反法律或者社会公共利益。因为上述三个条件是民事行为能够合法的一般准则，当然也应适用于当事人签订合同这种民事行为。《房屋拆迁补偿协议》的合同双方是具备完全民事行为能力的土地行政征收部门和被拆迁人，如前所述；是双方真实意思表示自不必说，因为签订《房屋拆迁补偿协议》并不止本案涉及到的被拆迁户一家，其补偿标准经过论证、公示得到了普遍认可，只是补偿数额不一致，若不是真实意思表示则不会达成协议，就会出现行政机关动用行政权力作为土地征收决定；同时亦未违反法律或者社会公共利益。只不过根据《合同法》第52条的规定，《民法通则》中的“不违反法律”具体表现为不得“违反法律、行政法规的强制性规定”。再结合到《合同法》第10条等规定来看，该协议的生效或有效并未规定必须具备某一特定的形式。因此，该《房屋拆迁补偿协议》完全符合《民法通则》、《合同法》规定的协议 “合法”的四个必要条件，因此也是有效的协议。