上诉制度是规范当事人的上诉行为以及上诉审法院活动的制度总称，是一种程序性规定。行政上诉，是指行政诉讼当事人对一审判决、裁定不服，在法定期限内，向上一级人民法院要求重新审理的诉讼行为。我国现行行政诉讼法规定了两审终审制度，即除最高人民法院所作出的一审判决、裁定外，一个案件经过两级人民法院的审理，诉讼即告终结，裁判发生法律效力。上诉制度的核心内容就是两审终审制度中的第二审程序。二审程序虽不是每一起案件必经的程序，但却是一种独立的程序，二审程序是一审程序的继续，是对案件的继续审理，其存在体现了程序公正, 为当事人保护自己的合法权益，提供了上位司法救济程序, 也是上诉审法院监督一审法院，纠正不当裁判的重要制度。因而，这一制度在维护当事人合法权益，纠正不当裁判方面起了重要作用。但是，如果对我国的上诉制度进行仔细审视，会发现该制度仍然存在一些弊端，影响其功能的发挥。下面，笔者就现行行政上诉制度存在的问题及其建议略陈管见。
一、关于程序设置
根据《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）的规定，我国现在设置的行政上诉程序除了由最高人民法院审理的案件外，绝大多数案件均为二审终审。也就是说，一个案件，只有一次纠错机会，经过两级法院裁判后，不管当事人如何反对，该裁判仍将发生法律效力。这样设置带来的问题：一是，一个案件经一审后，一方当事人不服提出上诉，二审法院是终审法院，具有最终裁判权，作出的二审裁判很可能改变一审裁判，对上诉人有利，而另一方当事人认为自己利益受损又希望上诉，但是程序已到尽头，无路可寻了，导致当事人无休止的申诉、上访，影响社会稳定。二是，二审法院审理上诉案件，对于一审所认定的事实，有完全的审查并重新作出认定的权力，这样，二审法院的裁判就是建立在二审法官新认定的事实之上，这可能与一审裁判大相径庭，然而，二审终审，虽然二审认定的事实是初次认定的，但当事人没有上诉的权利，成为事实上的一审终审。三是，一审法院审理的案件，二审法院可以通过二审程序予以纠正和监督，使一审法院的法官更能理性司法,审慎裁判。而二审法院，虽然从法理上说还有上级法院以及人大的监督，但是这些监督都是宏观的监督，并且未程序化，这样，对二审法院的监督成为缺乏制度化的监督。
任何法律设立，都应体现法律程序的公正性。程序之所以公正，其评价标准的一个重要方面是给予当事人的机会次数，如果只给予当事人一次机会，很难让人说是程序公正。程序法是当事人据以实现实体利益的保障法，上诉审程序正是为了保护当事人的合法权益而设立的。在追求公正与效率的今天，提高效率的同时，更应注意保证程序公正目标的实现，为了实现程序公正之目的，有必要设立三审终审的诉讼制度。三审终审，顾名思义，是指一个行政案件经过三级人民法院审理即发生法律效力的诉讼制度。三审终审，将有助于确保案件得到最公正的判决。三审终审程序的设置，并不意味着当事人都会去打三审官司。从司法实践来看，一审法院的判决，当事人上诉的只占少数，到了二审判决，再上诉的肯定比一审上诉的更少，真正走完三审终审程序的，占不到一审案件的1‰，在这不到1‰的案件中，即使多耗费一定的人力、物力，并不影响我国诉讼制度的整体效率与效益。并且，三审终审的上诉制度，扩大了纠错机会，有利于程序公正价值的体现。
二、关于审理方式
《行政诉讼法》第59条规定:人民法院对上诉案件，认为事实清楚的，可以实行书面审理。所谓书面审理，是指人民法院不需要当事人和其他诉讼参与人到庭，不进行法庭调查和辩论，只根据上诉状、原审案卷材料和其他书面材料进行审理，就作出判决或裁定的审理方式。即在行政诉讼第二审程序中，适用书面审理方式的前提，必须是案件事实清楚。如果案件事实不清楚，人民法院就应开庭审理。如此规定存在的问题是：案件事实是否清楚，只有经过审理之后才能明确。而以当事人对于一审法院认定的事实是否存在争议作为是否开庭审理的判断标准，则可以避免这一问题。当事人对于事实是否存在争议，只需对当事人的上诉状进行形式审查就足以判断。故《最高人民法院关于执行<行政诉讼法>若干问题的解释》（以下简称《若干问题的解释》）第67条第2款规定：当事人对原审人民法院认定的事实有争议的，或者第二审人民法院认为原审人民法院认定事实不清楚的，第二审人民法院应当开庭审理。对于上述规定，理论界认为我国行政上诉审以书面审理为原则，以开庭审理为补充。这样规定带来的问题是，当事人上诉的案件，一般都是争议很大、较为复杂的案件，当事人都希望自己的观点和证据充分展现给上诉审法官，这种充分展示，当然以开庭审理时双方当事人对擂为最佳状态。当事人上诉的目的之一就是通过开庭说服上诉审法官，以维护自己的合法权益。但如果合议庭认为不需要开庭，而通过书面审作出裁判，则使当事人丧失了这个机会，法官也不能切身感受到双方当事人的争执焦点，以至影响作出最为合理、公正的裁判。据此，建议本条修改为：第二审人民法院审理上诉行政案件，应当组成合议庭，开庭审理。当事人对第一审人民法院认定的事实没有争议的，可以书面审理。
三、关于裁判形式
《行政诉讼法》第61条规定： 人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；
（二）原判决认定事实清楚，但适用法律、法规错误的，依法改判；
（三）原判决认定事实不清，证据不足，或者由于违反法定程序可能影响案件正确判决的，裁定撤销原判，发回原审人民法院重审，也可以查清事实后改判。
当事人对重审案件的判决、裁定，可以上诉。
笔者认为，这样规定，没有反映行政诉讼二审程序的特殊要求。一审法院作出的既可能是程序性裁定，也可能是实体上的判决。如果是程序性裁定，也就是说，第一审人民法院作出的结论并不是行政行为是否合法，而是当事人的起诉是否符合法定条件，如起诉的行政行为是否存在，有没有超过法定期限等等。对于这种案件，二审法院审理的对象也只有一个，即一审法院的裁定是否正确。比较常见也比较复杂的裁定是不予受理和驳回起诉裁定。《若干问题的解释》第68条对于这两种裁定的上诉二审如何处理进行了针对性规定“第二审人民法院经审理认为原审人民法院不予受理或者驳回起诉的裁定确有错误，且起诉符合法定条件的，应当裁定撤销原审人民法院的裁定，指令原审人民法院依法立案受理或者继续审理。”笔者认为，《若干问题的解释》规定“指令原审人民法院依法立案受理或者继续审理”，而没有规定另行组成合议庭是不科学的。一审裁定不予受理的案件，如裁定是立案庭作出的，不规定另行组成合议庭也没有问题，因为立案受理之后实体审理及判决是由行政庭进行。但如果行政案件的立案审查是由行政庭进行的，二审法院指令一审法院立案受理，而没有规定另行组成合议庭，由原来的合议庭进行审理就很难避免先入为主。而对于驳回起诉的案件，规定继续审理，当然就是由原来的合议庭将本来已经开始的程序继续下去，也就是说无需另行组成合议庭，这样就无法保证继续审理的公正，原来的合议庭先入为主也是难以避免的。
为此，《行政诉讼法》修改时，是否可以规定针对裁定提出的上诉，第二审人民法院经过审理，按照情形，分别作如下处理：
（一）原裁定认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确的，裁定驳回上诉，维持原裁定；
（二）原裁定认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规错误的，依法改变原裁定；
（三）原裁定认定事实不清，证据不足，或者由于违反法定程序可能影响案件正确裁定的，撤销原裁定，发回原审人民法院重审，也可以查清事实后直接改变原裁定。当事人对重审案件的裁定不服，可以上诉。
如果一审法院作出的是实体性判决。也就是说，起诉符合法定条件，当事人没有争议，争议的是行政行为是否合法。或者，虽然当事人之间对于起诉是否符合法定条件存在争议，但人民法院认为起诉符合法定条件，作出的是行政行为是否合法的实体判决。在当事人的起诉符合法定条件的情况下，行政诉讼是一种复审，审查的是行政机关认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法。一般地说，人民法院不会“跳过”行政机关直接去认定事实、适用法律。我国《行政诉讼法》就是按照这种审理对象为模式设计的。行政诉讼的一审程序就是如此。
但是，二审程序除了审查一审的判决之外，还应该审查被诉行政行为是否合法，甚至主要应该审查的是被诉行政行为是否合法。至于二审对于一审判决是否正确的判断，则取决于二审对于行政行为审理的结果与一审判决是否一致。如果二审只针对一审法院判决认定事实是否清楚、证据是否确凿、适用法律法规是否正确进行审查，则不符合行政诉讼的本质要求。因为在行政诉讼中，第一次认定事实和适用法律的不是人民法院而是行政机关，第一审人民法院也仅仅是对行政机关认定的事实和适用的法律的复审。行政诉讼二审程序的上述特点，《行政诉讼法》没有明确规定，《若干问题的解释》作了针对性规定，第67条：第二审人民法院审理上诉案件，应当对原审人民法院的裁判和被诉具体行政行为是否合法进行全面审查。第70条：第二审人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉具体行政行为作出判决。但上述规定仍然不够深入、具体。如没有考虑到，一审判决可能对于不符合法定起诉条件的案件，错误地进行了实体审理并作出了实体性的判决，二审应该撤销原判，裁定驳回起诉。
基于上述分析，笔者建议对相关内容作如下规定：
对于第一审人民法院的判决，第二审人民法院经过审理，按照情形，分别处理：
（一）被诉行政行为不属于行政诉讼受案范围的，裁定撤销原判决，驳回起诉；
（二）原判决对于被诉行政行为的合法性判断正确的，判决驳回上诉，维持原判决；
（三）原判决对于被诉行政行为的合法性判断错误的，判决撤销原判决，发回第一审法院重审，或者依法改判；改判的，应当同时对被诉行政行为作出判决；
（四）原判决违反法定程序可能影响案件正确判决的，裁定撤销原判决，发回第一审人民法院重审。当事人对重审案件的判决、裁定不服，可以上诉。
四、关于申请再审与申诉制度
根据我国现行《行政诉讼法》规定，当事人对生效的裁判文书有申请再审的权利，对当事人申请再审的条件，有以下五种：（1）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的；（2）原判决认定事实的主要证据不足的；（3）原判决、裁定适用法律确有错误的；（4）人民法院违反法定程序，可能影响案件正确判决、裁定的；（5）审判人员在审理案件时有贪污受贿、循私舞弊、枉法裁判行为的。笔者认为，这些条件过于宽泛，影响了上诉制度功能的充分发挥。在建立了三审终审的诉讼体系后，我们更应鼓励当事人通过三审终审制度中的上诉渠道去解决纠纷，进一步限定当事人申请再审的条件，减少不必要的缠讼。这样，就应该对当事人申请再审的条件要求更加严格，能通过上诉渠道解决的问题，就不应再允许当事人申请再审，以维护生效裁判文书的效力，体现法律的威严。因此，当事人申请再审，应只限定为有新的证据的情况。因为，建立三审终审的诉讼制度后，实现了程序的公正，应当相信，公正的程序必将带来公正的结果。当事人应当通过公正的程序去实现自己的权益，如果当事人不上诉，应该视为对自己权利的放弃，不应再允许其提出申请再审。如果当事人行使了上诉权，走完了全部程序，如前所述，应该认为结果是最公正的，这一结果是法律的宣示，任何人均应执行，不能再申请再审，除非获得了新的证据。这样可以纠正许多人的侥幸心理，防止当事人纠缠不休。关于申诉，我国宪法规定为公民的一项权利，但我国至今仍无一部法律去规范申诉行为，致使大量的上访申诉案件的发生，这与我国法律规范不完备有关。我国应尽快出台规范申诉行为的法律，以同我国三审终审的制度相衔接，使上诉制度的作用充分发挥。
综上所述，我国现行行政上诉制度存在着许多问题，既有上诉制度本身缺陷引起，也有的因我国法律体系不完备所致，这有待于我国行政诉讼立法的完善与发展，也需要我们法官在司法实践中以积极进取的精神不断探索与思考，为建立最大限度体现公正与效率的行政上诉制度作出应有的贡献。
作者单位：山东省章丘市人民法院
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