关于完善刑罚执行制度的调研报告

　　关于完善刑罚执行制度的调研报告

　　山东省高级人民法院刑三庭*

　　一、《刑法》、《刑事诉讼法》修订后刑罚执行制度运行状况

　　1、刑罚执行制度顺利实现“新”、“旧”转轨。2011年《刑法修正案（八）》颁布施行后，对限制减刑罪犯指定部分监狱集中关押。根据《刑法修正案（八）》和新修订的《刑事诉讼法》的规定，对管制犯、缓刑犯、假释犯、暂予监外执行犯逐步统一实行社区矫正，执行主体实现了由公安机关向司法行政机关的转移。假释社区影响调查评估制度开始实行。

　　2、刑罚执行的执法标准进一步明确。配套司法解释对“确有悔改表现”、“没有再犯罪危险”的认定细化，可操作性增强。规范了暂予监外执行的适用条件、程序。

　　3、刑罚执行质量得到重视和提高。主管部门出台多项制度对罪犯改造质量实行跟踪管理。对社区矫正进行评估，全省矫正人员再犯罪率不到0.06%。

　　4、刑罚执行方式不断得以优化。减刑和假释的适用均稳中有升，且假释率长期大幅高于全国平均水平，连续多年超过10%。

　　二、我国刑罚执行制度存在的问题分析

　　1、刑罚执行制度整体存在设计缺陷。目的设定偏重惩罚，考虑保护社会的一般预防重于矫正罪犯的特殊预防，围绕犯罪执行而不是犯罪人执行；规范供给零散，缺乏统一立法，1994年《监狱法》严重滞后，现有制度呈现浓厚的碎片化、技术化、地方化的色彩；执行方式单一，监禁中心地位根深蒂固，个别化、社会程度较低；行刑效果、重新犯罪缺乏评估、预测机制，刑罚执行与社会防卫之间发生断裂。

　　2、减刑适用过度功利，隐藏风险。

　　（1）减刑过度适用形成改造短期行为。减刑被执行机关当作管控监管秩序，刺激犯人“挣分”改造的功利性手段反复、大量使用，罪犯也养成急功近利式的选择快减刑的偏好，罪犯主观思想改造被忽视，减刑的短期行为性与标志罪犯悔罪的人身危险性大小考量脱节，减刑越来越呈现“形式主义”的特征。

　　（2）减刑适用形成对假释适用的“挤出”效应。除减刑不当，即使罪犯改造质量出现反复，减刑事后一般也不能撤销，减刑又能够多次适用，而假释有考验期制约，有重新收监执行的风险，因此减刑的报偿要高于假释，减刑的条件应该更加严格，适用更加审慎。但，恰恰相反，由于标准与适用匹配失衡，缺乏预后制约，减刑的实际适用率远高于假释，执行机关偏好选择减刑方式，犯人也偏好选择减刑而不是选择假释出狱，导致本应是最高处遇报偿的假释适用处于边缘化。减刑犯人直接出狱缺乏社会适应期，增加了重新犯罪的风险。

　　（3）短刑犯、老病残犯减刑难的现象突出。监禁执行的短刑犯由于受减刑起始时间、间隔时间、减刑幅度等条件制约，即使考核得分较高，改造表现较好也较难及时获得减刑，与长刑犯减刑待遇形成明显对比。《新刑诉法》规定有期徒刑罪犯交付执行时剩余刑期在三个月以上的，交由监狱执行，这种对短刑犯执行机构的改变，对监狱对短刑犯的刑罚执行工作带来更进一步的挑战。由于实行偏重劳动内容的计分考核制度，对不同体质罪犯未实行差别化对待，老病残犯即使悔罪表现好，也较难获得减刑奖励。

　　3、假释适用制约增多，徘徊不前。

　　（1）不得假释范围进一步扩大，假释适用范围缩小。《刑法修正案（八）》将不得假释的罪犯范围从“1+5”扩大到“1+8”，即累犯和故意杀人等八类暴力性犯罪被判处十年以上有期徒刑、无期徒刑的罪犯，混淆了刑罚原则和刑罚执行的原则，把裁量刑罚阶段重点考虑的犯罪的社会危害性、主观恶性等客观因素取代执行阶段主要考虑的人身危险性这一主观因素。实践中，有的地方进一步将二次犯罪、缓刑期内犯罪、假释期内犯罪等列入不得假释之列。由此导致不得假释人数占押犯比例较高，有的监狱竟高达48%。

　　（2）假释率长期低迷甚至趋于萎缩，悖离制度预期。山东2010、2011、2012连续三年的假释率相差无几，且仍远低于减刑率。全国假释率长期保持在较低水平，3%以下[1]。有的省份假释适用呈逐年递减，低谷时假释率仅为万分之一[2]。《修八》完善假释适用实质条件，并立法确立适用于假释等非监禁刑执行方式的社区矫正配套制度，但假释适用并无明显改观。

　　（3）“假”假释多，真假释少。一是假释期限普遍较短。调研的监狱不论原判刑期长短，假释平均期限在1年零5个月左右，最高的不过1年10个月。二是减刑放宽式假释大量使用。即将罪犯考核得分在应兑现减刑奖励幅度基础上，放宽一定时间，不办理减刑而办理假释。

　　（4）缺乏科学再犯预测机制。《修八》将假释适用的实质条件从“不致再危害社会”修改为“无再犯罪危险”，明确了再犯可能性的适用条件，但缺乏再犯预测机制的操作标准。没有建立人身危险性评估制度，办理假释时缺少再犯罪危险的分析评估意见，尤其是新规定的社区影响调查制度实际上流为形式甚至成为掣肘。社区不回馈调查意见或不同意假释时成为一个难题。

　　4、社区矫正制度未能配套跟进。社区矫正缺乏专门立法，独立性差；社区矫正制度定位不够清晰，对是否刑罚执行制度的性质认识分歧影响了制度功能发挥；社区矫正内容单薄，流于表面，流程性环节多，实质性、针对性内容少；工作力量匮乏，专业化程度较低。

　　5、暂予监外执行制度实施难点及存在的问题

　　（1）行政色彩浓厚，缺少司法审查。由监狱管理机关或公安机关批准的规定实际上弱化了决定程序的司法性，把暂予监外执行等同于行政审批式的保外就医。

　　（2）限制条件过严，未能充分彰显刑罚人道主义。现实中一些死缓和无期徒刑罪犯患有严重疾病不能监外执行，死在监狱，出现罪犯亲属不满进而闹监现象，社会影响不好。

　　（3）相关规定滞后，影响监外执行适用。1990年司法部、最高人民检察院、公安部颁布的《罪犯保外就医执行办法》及《罪犯保外就医疾病伤残范围》中，关于执行原判刑期的比例与现行规定冲突，关于“严重疾病”、“严重慢性疾病”的范围狭窄、滞后，已经无法适应现实需要。取保制度不健全，取保程序、取保人条件规定粗疏，《新刑诉法》也没有设置“严重疾病”以外其他两种情形的取保制度。

　　三、我国刑罚执行制度的完善对策

　　（一）完善我国刑罚执行制度的顶层设计

　　1、合理设定刑罚执行的目的。在刑罚执行阶段，侧重特殊预防，兼顾报应限制和一般预防。刑罚执行的特殊预防目的，在宏观层面是预防犯罪，降低重新犯罪率，在微观层面是将罪犯矫正为守法公民，使其顺利回归社会，促成罪犯再社会化。预防效果必须通过犯人本身重新适应社会，不再危害社会而实现。特殊预防的目的要求我们把人身危险性作为刑罚执行的中心工作，合理动态评估罪犯的人身危险性，并据此对刑罚量作出调整。

　　2、确立刑罚执行的基本原则。我国目前没有统一的刑事执行法，故需确立刑罚执行的基本原则加强对刑罚执行活动的指导。包括：法治性原则，必须将刑罚执行作为严肃的刑事司法活动，不得搞“法外有法”，不得以规章制度代替法律，不得超越法律规定作出不利于罪犯的各种限制性规定；个别化原则，在行为人犯罪事实的基础上充分考虑犯罪分子的人身危险性和其他个人情况，根据不同的罪犯特点施行不同的矫正措施，设法消除其人身危险性，刑罚执行的理念与制度的重心应当实现从社会危害性到人身危险性、从犯罪到犯罪人的转型；社会化原则，推进行刑社会化，避免和克服监禁刑存在的某些弊端，通过弱化行刑机构的封闭性，拓展罪犯、行刑机关与社会的互动联系，塑造罪犯符合社会正常生活的信念和人格，促使其与社会发展保持同步，最终促成罪犯顺利回归社会；人道主义原则，尊重罪犯的改造主体地位，调动其自我矫正的积极性，采取与实际改造表现不同的人道主义标准，突出刑罚执行的人文关怀，对老病残罪犯该假释的假释，该暂予监外执行的监外执行。

　　3、统一刑罚执行立法。鉴于制定统一的《刑罚执行法》的条件不成熟，我国可采取对监禁刑和非监禁刑执行分别立法的模式。即修订《监狱法》和制定《社区矫正法》。

　　（二）完善监禁刑执行制度

　　1、科学设置执行机构。根据警戒程度设立不同类型监狱，划分高度警戒监狱、普通警戒监狱和低度警戒监狱。不同警戒等级的监狱在管理制度、罪犯自由度和罪犯待遇方面拉开档次，罪犯随刑期、改造表现和人身危险性程度的变化而在不同警戒度监狱之间转换。设立开放式监狱，关押短刑犯及从警戒程度较高监狱转入的罪犯。

　　2、建立犯人调查与分类制度。调查分类重点是建立人格调查制度，按入监、服刑、出监的阶段实行动态评估制度。成立专门的罪犯分类中心，由专业人员科学分类。在调查与分类的基础上，确定罪犯服刑监狱的类别。

　　3、建立累进处遇制度。在对犯人调查与分类的基础上，综合考虑其表现的好坏，而给予其不同的待遇，而不同待遇之间的犯人所受的监控程度、其所能获得自由程度、活动范围、生活待遇等存在递进式差别。累进处遇制度最终与假释制度衔接，构建起从入狱到释放、从封闭到开放的逐渐缓和的阶梯状处遇体系。

　　4、完善矫正制度。实现从执行到矫正的转变。改革考核奖惩制度，修改考核奖惩办法，改变重客观轻主观、重劳动轻思想的考核倾向，实行主观思想、心理矫正优先。推行罪犯心理矫治制度，应用心理学的知识、方法和技术对犯罪心理进行矫正和治疗，帮助其解决人格障碍，消除犯罪心理。推行心理矫正，应当配备专门心理咨询、辅导人员和相应硬件设施，把监管人员和矫正人员区分定位，提高科学行刑水平，做到科学矫正。

　　5、完善减刑制度。第一，对死缓罪犯的减刑，除有重大立功表现的，变审批制为自动减刑备案制，对无期徒刑罪犯的减刑，减刑裁定效力一般应溯及至服刑两年期满之日。第二，依据悔罪表现，区分不同罪犯，实行差别化考核，对劳动能力差的老病残犯、未成年犯，不唯分是举，不搞“一刀切”，只要确实有悔罪表现，该减刑的应当予以兑现。第三，对短刑犯奖励打破间隔期、幅度的限制，实行按月减刑，鼓励其积极改造。第四，设定减刑考验期，增设减刑撤销监督制度，裁定减刑后，设定一定期限的“考验期”，暂缓执行减刑结果，“考验期”继续保持良好表现的，减刑裁定正式生效。对弄虚作假骗取减刑，或减刑后消极改造、表现较差的，依法撤销减刑。

　　（三）完善非监禁刑执行制度

　　1、完善假释制度。

　　（1）增设法定假释类型。比照法定缓刑制度的规定，对未成年犯、过失犯、三年以下有期徒刑的初犯、丧失作案能力的老病残犯，符合假释条件的，应当予以假释。

　　（2）将不得假释修改为限制假释。对《刑法修正案（八）》新规定的“1+8”类罪犯，即累犯和故意杀人等八类暴力性犯罪被判处十年以上有期徒刑、无期徒刑的罪犯，延长最低实际执行期为原判刑期三分之二以上。对人身危险性降低或消失的，在兼顾报应的前提下，依法适用假释。

　　（3）建立再犯预测机制。正确适用“无再犯罪危险”的实质标准，增强实质条件的可操作性。假释再犯预测机制的建构应包括以下几个方面：第一，科学确立再犯的预测因子，通过定量分析得出定性结论。预测因子是用以预测罪犯重新犯罪可能的因素，在假释犯再犯预测因子的选择上，应当尽可能包括各种能反映罪犯人格的各种因素，既要考虑入监前的因素，也要考虑入监后的因素。第二，合理设置再犯的预测机构。再犯预测并非一个纯粹的法律问题，其往往涉及到诸多方面的知识，既有心理学、教育学的，也有医学的，还有还有犯罪学和矫正学的知识，因此，在再犯预测机构的人员组成上，应当尽可能囊括与再犯预测有关联的专家人员。第三，建立合理分工运作机制。刑罚执行机关负责调查收集社区影响意见，并在此基础上结合犯罪情况和改造表现，制作“无再犯罪危险评估意见书”，作为提请假释的重要参考依据。人民法院应重点围绕有无再犯罪危险进行审查，并作出判断分析。改变目前以社区影响回馈意见书代替再犯可能性分析的做法。

　　（4）完善假释后监督保护机制。一方面对假释犯考验期间的行为进行严格的监督管束，及时避免假释犯在考验期间再次犯罪而给社会造成的危害。另一方面对假释犯进行监督管束的同时，针对假释犯的具体情况，提供心理、物质和社会技能等方面的必要辅导和帮助，旨在使其更好地复归社会。

　　（5）扩大假释适用。第一，从司法上取消各种不合法的假释限制性规定，取消假释适用比例限制，清理擅自扩大不得假释范围的规定，明确对因“1+8”犯罪数罪并罚达到十年徒刑以上的罪犯，允许假释。第二，准确把握“无再犯罪危险”的含义，将预测范围主要限定在假释期间再犯罪的可能性，降低假释的判断风险。第三，正确对待社区影响意见书的使用，对社区矫正机构不及时反馈意见，或不同意假释又未能作出合理解释的，不影响假释适用，人民法院应当和矫正机构协调，将假释犯人及时纳入社区矫正。第四，改变残余刑假释的做法，不以减刑标准为参照转换适用假释，确立假释独立的适用标准，对同时符合减刑和假释适用条件的，按减刑奖励期限的双倍标准优先适用假释，逐步达到凡是符合假释条件的犯人一律通过假释途径出狱。

　　2、完善社区矫正制度。在社区矫正的专门立法中应对实施机构、实施程序、工作措施、法律责任等做出明确规定，使社区矫正工作能有法可依。

　　（1）明确社区矫正的性质、种类，实现机构、人员、实施的法治化、专业化。明确社区矫正刑罚执行的性质定位，象监禁执行一样构建社区矫正的非监禁执行制度，健全专门的组织机构和专业人员。区分不同矫正对象，由专门的矫正人员负责矫正，对管制、缓刑、假释、暂予监外执行加以分类，如缓刑和假释罪犯由缓刑假释官负责实施矫正，根据类别和个体特征制定相应矫正方案。从法律上明确将剥夺政治权利犯人纳入社区矫正，并统一由矫正机构实施社区矫正。

　　（2）增加矫正类型，充实矫正内容。借鉴国外矫正制度，结合我国社会现状，发展切实可行的矫正类型，如社区公益劳动、惩罚性服务、家庭监控、禁毒矫治、禁止出入特定区域、半开放式工作等，矫正类型之间应有惩罚和矫正力度的区别，最好能形成轻重渐变的矫正阶梯。可以根据每种类型的特点、所要达到的目的和侧重点的不同，在矫正内容中加入相关学习、接受治疗和教育、汇报和联络、监督和管教、职业培训等内容，确定被矫正人应遵守的条件，以针对不同的矫正群体和个体开展个性化的矫正活动，给他们提供切实有益的帮助。

　　（3）调整行刑权配置，充分发挥社区功能，构建真正的“社区”矫正。一是规定社区可参与某些轻缓刑罚的监督、管理和执行，比如规定有关单位和社区组织可对缓刑、假释、管制、剥夺政治权利的罪犯协助管理。修改《城市居民委员会组织法》和《村民委员会组织法》，赋予社区对轻微犯罪的教育、监督、管理权力，将社区工作与司法工作有效对接起来，使“社区”的矫正工作有法可依。二是配备社区工作力量，按人口比例、区域特征及当地社区矫正人员数量状况配备从事矫正的社区工作人员，改变人员素质结构，改善社区人员的专业教育背景，适当引入一些心理学、法学、技术人员等专业人士。大力发展社区矫正工作志愿者队伍，广泛吸纳社会各界热心人士参与，不断扩大社区矫正工作的社会性，优化矫正工作的环境。三是为社区提供经费保障，公共财政应当给予社区一定的经费支持，一方面提高社区工作人员的待遇，另一方面保障有专门的矫正费用，使社区能有效地地开展矫正工作。

　　（4）推行风险管理和矫正效果评估制度。借鉴北京、等地做法，依据人身危险状况和再社会化的难度，将矫正对象分为A类(高强度管理)、B类(中强度管理)、C类(低强度管理)三类。不同类别采用不同管理强度，在以下方面：每月到司法所报到的次数，每月提交改造小结的份数，司法所走访矫正对象家庭的次数、司法所干部与矫正对象谈话的次数以及参加公益劳动的时间等等，有所体现。根据风险变化，采取个性化矫正措施。

　　建立矫正效果评估制度是衡量矫正成效的重要尺度，提高矫正质量的重要手段，有助刑事政策决策的重要参考。目前，这项制度在我国尚处于起步阶段，建议以构建效果评估指标体系为着力点，探索完善效果评估制度，设立以重新犯罪率和心理健康度为核心评估指标的指标体系，注重动态变化评估，并将评估结果与社会管理创新、社会治安综合治理有效衔接，发挥预警作用。

　　4、完善暂予监外执行制度

　　（1）放宽适用条件。对象条件上，无期徒刑罪犯可以适用暂予监外执行，并进一步修改《刑事诉讼法》，将适用情形扩大到有期徒刑罪犯适用的同等条件，即除了“怀孕或哺乳自己婴儿的妇女”外，扩大到“有严重疾病需要保外就医的”和“生活不能自理，适用暂予监外执行不致危害社会的”情形。不论其罪行如何，在人道主义原则面前一律平等。服刑期限条件上，《新刑诉法》未作限制，实践中不应再使用旧规定所制定的执行刑期限制。

　　（2）统一适用决定，构建司法化程序。不能把暂予监外执行简单等同于保外就医，也不能降格为狱政管理制度，暂予监外执行制度是刑事诉讼法律规定，是刑罚执行制度，需要纳入社区矫正监管，对罪犯监外执行是否危害社会的判定，正如缓刑、假释“无再犯罪危险”的判断，是一个司法性质的问题，应当由人民法院统一认定、决定。

　　（3）修改配套实施规章制度，解决适用瓶颈制约。一是修改《罪犯保外就医执行办法》，根据医学科学发展，尽快修订更新“严重疾病”、“严重慢性疾病”范围。二是健全取保制度，强化保证人的责任和义务，对所有适用对象一律要求提供具保人，并尽可能的提供保证金担保。三是改革向公安机关征求意见制度，转变为向社区矫正机构征求意见，对确实符合条件，社区矫正机构或亲属不同意接收的，应设法多方做工作促其接收。

　　* 本文系2012年全省法院重点调研课题报告，有删节。课题主持人：刘玉安、王继青；课题组成员：姜树政、徐玉、孟健、李召亮、崔婧、陈新厂。执笔人：李召亮。

　　[1] 戴艳玲：《关于促进我国假释制度实践发展的思考》，《中国司法》2011年第11期第106页。

　　[2]《河南假释率仅万分之一低于全国的平均水平》，新华网河南频道2007年6月27日讯 ，2012年11月27日访问。