合村并城法律实务

合村并城法律实务

 

                                            王登巍

 

一、概论

1、解析

合村并城、合村并镇、合村并点是随着新农村建设、新型农村社区建设进程发展起来概念，并不可避免地与城中村改造、旧城改造、棚户区改造一样渗透进了房地产业务链条。

所谓“合”与“并”是指打破原有的村庄界限，把两个或两个以上的自然村或行政村，经过统一规划，按照统一要求，在一定的期限内搬迁合并到一个城镇或乡村的社区，统一建设新的居民住房和服务设施，统一规划和调整产业布局，组建成新的生产生活共同体，形成新的居住模式、服务管理模式和产业格局。

2、辨析

上述三大概念尽管都是以两个或多个村庄的集体土地及地上附属物为迁并起点和合并对象，但由于发生在不同的城乡地域从而导致不仅名称不同，相应的改造诉求和法律属性也不同。

合村并城，属于“城市”的范畴，是在城市规划区内，对于多个村庄的集体土地及地上附属物进行整合，根据整体规划要求和集约用地要求，以集体建设用地为整合核心、辅以增减挂钩新增部分建设用地，征收为国有后用以统一解决村民安置、公共设施以及经营性用地等要求。

合村并镇，则属于“镇”的范畴，是在城市规划区外的小城镇，在这些区域并不一定发生集体土地向国有土地的转化。

合村并点，则是属于“农村”范畴内的整合，在不同的村庄之间进行新型农村社区建设，一般不发生集体土地向国有土地的转化。

因此，有三个问题值得关注：

（1）合村并城与城中村改造的差役

首先，城中村改造属于城市建成区内的范畴，是城市规划区内的小概念。在地缘上，比“合村并城”更近市中心。

其次，城中村改造所涉及的集体土地，是按照《土地管理法》规定的整建制从村民变成市民而导致的集体土地转化为国有土地，在这个国有化的过程中不发生补偿问题。至于开发中的拆迁补偿，是对地上附属物的补偿，并不包括对集体土地的补偿和村民身份的安置。而合村并城则不同，集体土地的国有化是通过“征收”这一“准”有偿的途径完成的，不仅要对地上附属物补偿，还要对集体土地及村民身份进行有偿体现，而且还要履行严格的法定程序。

第三，在具体的地方政策上，合村并城与旧城改造依据的政府文件也不相同，各自有着不同的操作流程。

（2）关于合村并点、合村并镇与新型农村社区建设

新型农村社区建设是一个大概念，具体包括合村并点、合村并镇、保护性开发特色村（保护开发历史文化名镇村、历史文化遗址遗迹和具有地域特色的村庄）三种形态。

根据郑政文【2012】14号文《郑州市人民政府关于新型农村社区建设工作的指导意见》，社区规模一般控制在5000人左右，区域半径控制在3公里。镇社区按照城市居住区规范规划设计和建设，农村区域社区参照城市居住社区标准执行。

合村并镇是几个村向镇里迁并，体现的是城镇化进程；合村并点则是几个村向一个新型农村社区这个“点”迁并，体现的是社会主义新农村建设。但这些“点”的区域，通常会尽可能接近城或镇，从而满足城乡一体化协调发展的要求，实现“居住环境、公共服务、就业机构、消费方式城市化”。

（3）关于土地国有化

合村并城项目中所迁并的集体土地是一定要转化为国有土地的，因此，无论是村民的安置房还是建设开发的其他房产，都能取得国有土地使用权证，但根据郑政文【2011】257号文《郑州市人民政府关于合村并城工作的指导意见》，安置房的土地使用权是以划拨方式供应的。

尽管合村并镇、合村并点项目中，集体土地不一定转化为国有土地，但也不排除通过合法途径对集约的建设用地进行征收，从而改变为国有土地后进行招拍挂，从而满足房地产开发需要。

郑政文【2011】257号规定: 郑州市规划区（400平方公里）以外的集体建设用地在符合城乡规划和土地利用总体规划的前提下，经报征后变为国有建设用地，由市国土资源局按规划用途和项目办理土地手续，并依据土地供应政策实施供地。

二、合村并城法律分析

1、建设规划法律关系

根据《城乡规划法》，城乡规划包括总体规划、控制性详细规划和修建性详细规划。

按照郑政文【2011】257号规定，各区政府（含管委会，下同）具体负责完善镇的总体规划，乡镇政府则负责完善乡、村的总体规划。

选址工作，合村并城的范围、对象和规模，以及合村并城的空间布局规划、控制性详细规划、修建性详细规划的编制均由各区负责。

但控规、中心城区和“十组团”内重要地段的修规、重要节点的城市设计需要由市政府批准，其他修规由区级规划部门审定、市规划部门备案。

在一书三证的发放上，区一级的规划部门以及乡镇政府规划部门按照批准的控规、修规核发。

2、土地利用规划

土地利用规划与城乡建设规划是相辅相成的，城乡建设规划不能违背土地利用总体规划，否则必须对土地利用总体规划按照法定程序进行调整:

城市总体规划、村庄和集镇规划，应当与土地利用总体规划相衔接，城市总体规划、村庄和集镇规划中建设用地规模不得超过土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模。
　　在城市规划区内、村庄和集镇规划区内，城市和村庄、集镇建设用地应当符合城市规划、村庄和集镇规划。

根据《土地管理法》第四条，国家通过编制土地利用总体规划实行土地利用管制，限定土地用途，土地利用总体规划将土地分为农用地、建设用地和未利用地。

土地利用总体规划实行分级审批：

省、自治区、直辖市的土地利用总体规划，报国务院批准；省、自治区人民政府所在地的市、人口在一百万以上的城市以及国务院指定的城市的土地利用总体规划，经省、自治区人民政府审查同意后，报国务院批准。其他的土地利用总体规划，逐级上报省、自治区、直辖市人民政府批准；其中，乡（镇）土地利用总体规划可以由省级人民政府授权的设区的市、自治州人民政府批准。

而进行任何项目建设，只能在建设用地上实施。未经将其他用地调整为建设用地，不得实施城乡建设。

3、土地征收法律关系

合村并城最重要的工作还是土地征收，以及在征收产生的拆迁补偿安置法律关系。

土地征收需要严格按照《土地管理法》的规定程序实施，包括征地补偿的各项标准也均是法定的，因为土地征收法律关系的主体是县以上人民政府和集体土地所有者，不是集体土地使用权者，也不是地上房产的所有人。这与国有土地上的房屋征收法律关系是不同的。

补偿安置的对象包括财产和人身，即土地补偿费，村民安置补助费。

4、房屋（含地上建筑物构筑物等）拆迁法律关系

房屋拆迁在法律意义上包括三种拆迁：国有土地上的房屋征收，即通常所说的拆迁；集体土地上因为集体公共建设的房屋拆迁；集体土地征收导致的房屋拆迁。

合村并城的房屋拆迁是土地征收导致的房屋拆迁，适用的还是《土地管理法》及其所属的法律文件（如郑政文【2009】127号《郑州市人民政府关于调整国家建设征收集体土地青苗和地上附着物补偿标准的通知》），而不适用征收条例。根据现有文件，征收拆迁的主体是区级政府。

5、集体土地流转法律关系

严格来讲，合村并城后“并入”的土地都应该是国有建设用地。但由于现实操作问题以及审批问题，除了原有的非建设用地继续保持承包经营权外，也会有部分建设用地仍然会保留为集体所有，用于集体公共设施和公益事业，以及乡镇企业。

集体土地的流转尽管国家一直在探索和尝试，河南省政府也出台有流转办法，但仍然受制于基本法律制度的相关规定。

6、国有土地划拨和出让法律关系

征收为国有的土地，村民安置用地按照划拨程序供应，公共设施用地符合划拨用地目录的，依法也可以划拨供应。

其他建设用地，依法出让。出让收益首先用于村民安置、市政基础设施、公共配套服务设施建设，其余部分市区两级政府分成。

农村建设用地整理节约的指标，调剂给城镇使用的，土地增值收益全部返还农村。

7、安置房建设法律关系

主体是区级政府，可以委托其全资或控股的平台公司建设，或采取BT、代建等方式。

国有土地上建设的安置房，允许流转；集体土地上建设的安置房，在安置区改为城市建成区、土地整建制转为国有后方可上市。集体土地上建设安置房还需要满足人均宅基地要求，符合郑政【2011】11号文《郑州市人民政府关于印发郑州市集体土地上村民住宅建设规划管理暂行办法的通知》的有关要求。

关于具体建设行为的监管部门确定：开发区建设局负责本辖区内工程监管；市内五区的监管，国有土地上的项目市城建委负责，集体土地上的项目区建设局负责。

城镇及产业聚集区规划建设用地内的合村并城新型社区应按照《城市居住区规划设计规范》（GB50180-93）和市政府的有关规定规划建设，乡村规划建设用地范围内的合村并城新型社区原则上应按照《河南省新型农村社区规划建设导则》和市政府的有关规定（即参照城市居住要求）。

8、房地产开发法律关系

房地产开发企业取得国有土地使用权后，按照常规的业务流程实施房地产开发，与相关主体分别建立不同的法律关系。

 

三、合村并城法律流程

根据郑政文【2011】257号文，以及此前2011年8月10日出台的《郑州市合村并城工作流程（试行）》，在郑州市区（含各管委会）实施合村并城项目，应当遵循以下流程（其他县市也都分别出台了相应的文件，需要在业务操作中特别核对，如新郑市人民政府、登封市人民政府等，甚至《郑州市白沙、绿博组团合村并城工作实施方案》等也都是需要考虑的文件）：

1、制定工作程序和工作方案

各区作为主体，制定工作程序和方案，其中拆迁安置方案、安置地点、户型等，要按照“4+2”工作法确定。

如果仅仅对单个村改造的，还须经市政府批准。

2、编制总体规划

（1）委托规划设计单位编制总体规划；（2）专家评审；（3）30日公示； （4）市联审联批会研究；（5）根据研究意见修改完善；（6）连同规划局审查意见报政府批准，备案。

3、编制合村并城控规

（1）合村并城规划选址，取得规划部门选址意见书；（2）委托设计单位编制合村并城控规；（3）专家评审；（4）30日公示；（5）市联审联批会研究；（6）根据研究意见修改完善；（7）连同规划局审查意见报政府批准，备案；（8）下发规划设计条件；（9）办理建设用地规划许可证。

4、编制合村并城修规

（1）委托设计单位编制合村并城控规；（2）专家评审；（3）30日公示；（4）重要地段的修规提交市联审联批会研究；（5）规划方案审查、批复、备案；（6）城、镇规划建设用地范围内的项目办理办理《建设工程规划许可证》，城、镇规划建设用地范围外的集体建设用地办理《乡村建设规划许可证》。

5、办理施工许可手续：

工程报建—招标投标—质监、安监、合同备案、核收费—施工许可。

6、工程竣工验收备案

7、办理集体土地房屋所有权证

四、房地产企业介入项目应注意的问题

1、政府的支持是起点

     合村并城项目是政府主导的新农村建设事业，政府的支持乃至推荐项目是企业的前提。

2、村民组织的认可是基础

         合村并城不仅涉及土地问题，还涉及村民安置补偿，村民财产的安置补偿以及新型社区的具体建设问题，没有村民组织及村民的认可就失去了项目实施的政治和群众基础。

3、法律和政策并重

合村并城项目尽管是在法律的框架内，但各地的集体政策也是很重要的操作规范，甚至会构成对法律的开放式创新，当然这并意味着可以突破法律的红线，如土地问题。

4、退出通道要打开

  

 由于土地出让的法律禁区，在未能取得土地使用权时如何退出、如何收益需提前设计。

作为房地产业务的新“寄居”，合村并城项目会有一定的持续期。房地产定位的专业律师，有必要基于法律的视角，立足各种政策，灵活设计项目运营的法律路径和风险管控体系，为客户提供应时、应景的法律服务。