近年来，安徽省大力推进美丽乡村建设，共批准了1970个美丽乡村建设省级重点中心村。无论是旧村改造，还是村庄扩建，都涉及土地利用问题，特别是搬迁集中新建的中心村，需要占用的土地数量较大。然而，在美丽乡村建设用地的问题上，省未出台相关操作细则，部分地方政府在用地报批上大多采取观望态度，没有积极履行相关手续。同时，新增建设用地指标和农转用指标有限，部分地方政府不愿将其用于农村。这些用地难题，已经严重影响美丽乡村建设进程。 有些人认为，用地问题是国土资源部门的事情，实则不然。解决美丽乡村建设用地问题，不仅需要政策、资金支持，更需要政府重视、部门协作。只有在提高认识、统一思想的基础上，把握要点，加强研究，改革创新，才能实实在在地解决好这一问题。通过调研分析，笔者认为，在现行土地政策下，针对建设过程中的用地难题，可以采取以下对策解决。 规划无法衔接？促进乡村建设和用地规划相协调 各项规划编制主管部门不一致，或规划编制时间不同步，导致美丽乡村建设规划与土地利用总体规划不衔接。不少中心村在规划时突破了乡级土地利用总体规划限定的规模和范围。同时，一些中心村在规划建设时，没有很好地利用原有的集体建设用地，而是大拆大建，不断向外扩张，占用耕地进行建设。 为此，各地应利用土地利用总体规划中期评估和修改完善的契机，促进不同规划之间的融合。对于未建设和即将规划建设的中心村，不符合土地利用总体规划的，应首先调整美丽乡村重点中心村规划。确实不能调整的，经过论证和审批后，再进行土地利用总体规划调整。对于已经建设完成的美丽乡村重点中心村，不符合土地利用总体规划的部分，进行乡级土地利用总体规划调整。 用地指标不足？建立城乡建设用地指标分配体系 省每年下达各地的农转用指标和城乡建设用地增减挂钩周转指标较少，部分地方政府为保障城市发展用地和重大项目用地，不愿意将有限的指标用到美丽乡村建设中。这种情况下，向省国土资源厅借用城乡建设用地增减挂钩周转指标，似乎成为解决美丽乡村建设用地问题的唯一途径。 对此，有必要建立公正的城乡建设用地指标分配体系，明确规定用于美丽乡村建设的具体用地指标数量。严格执行省有关规定，每年安排到市的新增建设用地指标，须确保有不少于5%用于美丽乡村建设。同时，增减挂钩指标要优先用于被拆迁农户安置和农村基础设施建设，并为农村预留不少于10%的非农产业发展建设用地指标。 当然，美丽乡村建设也要节约集约用地，合理测定中心村建设规模和用地规模。在用地上应优先利用原有的集体建设用地，尽量不占或少占耕地。坚持“一户一宅”原则，禁止城镇居民到美丽乡村重点中心村购房。这样，需要的新增建设用地指标和农转用指标也会相应减少。 建新拆不了旧？建立集体建设用地指标储备制度 按照有关规定，美丽乡村建设占用的耕地必须进行等质、等量补充，但在现实中却面临很多问题。比如，谁是原村庄所占集体建设用地拆除和复垦的主体，农民、村集体还是县级政府？复垦资金从何而来？应在多长时间内完成拆除复垦？这些问题导致有些美丽乡村建设新的土地占用了，腾退的旧村庄却没有被拆除复垦，形成了新的“空心村”，造成土地闲置。 为此，应加强改革创新，向旧村庄要指标。通过旧村改造、复垦闲置宅基地和废弃地等方式取得集体建设用地指标，并保证能够足额、及时划地用于美丽乡村建设。同时，探索建立农村集体建设用地指标储备、流转和有偿调剂等制度，将节余的集体建设用地指标收益用于农村土地整治。另外，出台相关管理办法，加大对旧村拆除复垦资金的投入，建立农村土地整治融资平台，吸引社会资金投入到旧村整治中去，确保既建了新也拆得了旧，形成“拆旧—建新—拆旧”的良性循环。 权属调整困难？完善农村集体建设用地管理制度 美丽乡村建设实施过程中，原有宅基地使用面积超标，或复垦耕地要实行集约利用等，导致原有土地权属势必发生改变。同时，集中新建甚至涉及不同农民、集体之间的土地所有权调整。这些实际问题关系农户的切身利益，如果个别农户存在异议，土地权属调整就难以实施，甚至会出现权属纠纷，势必影响美丽乡村建设进程。 为此，要制定完善的农村集体建设用地管理制度。进一步完善《农村宅基地管理办法》，出台《农村集体建设用地流转管理办法》等，在农村土地综合改革试点的基础上，对农村集体建设用地的使用、审批、流转、收回、监管等作出具体规定，规范农村集体建设用地和美丽乡村建设用地行为。对于权属调整困难的问题，应加快土地确权登记发证工作，采取“确权不确地、定量不定位”的农村土地确权方式，通过“调地、撵地、互换、补偿”等手段切实解决权属难题。 （作者单位：安徽省阜阳市国土资源局、土地开发复垦整理中心） |
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