一、乡村治理的历史演变

 

    近代以来，中国最有活力、变化最快的是乡村基层社会，而促成乡村变化的一个很重要的原因是乡村外部环境发生的深刻变化，即国家权力不断深入乡村，企图加强其对乡村社会控制。此种尝试与努力始于清末新政，贯穿于整个近现代历史，对于建立现代国家制度影响深远。

（一）建国前的乡村治理沿革

1、封建时代的“乡绅治理”

有学者认为，中国封建时代的国家行政机构止于县级，这是国家权力对乡村社会的介入与乡村社会自治权力之间的动态平衡点。介于国家与乡村社会之间的乡绅发挥着特殊的整合与治理功能，满足国家从乡村社会提取赖以生存的各种资源和乡村社会对公共权威提供的秩序与安全的需要。乡绅必须有能力促进地方利益共同体的形成，必须有一系列利益综合的规则保持共同体的内聚，才可以在强制之外获得社会服从的力量。

　　乡绅治理地位的获得与稳固，需要一系列制度性力量的支持。在文化与意识形态制度方面，传统国家政治权威的合法性建立在对经典的理解之上。文化与意识形态整合的力量以科举制度为基础，治理地位与持有功名密切相关。乡绅治理正是从这里获得了文化与意识形态上的支撑，他们在国家权力不及之处实行统治，并得到国家认可，他们坚持从道义上赢得权威并通过捍卫传统道德学说来体现这种权威。换句话说，他们是出于提高社会地位、威望的考虑并承担相应的社会公共责任，而非单纯为了追求自身财富，这也是美国学者杜赞奇所谓的文化网络中绅士出任乡村领袖的主要动机。　　在土地制度方面，土地主要由家族所有而非严格归个人所有，以保证乡村公共事务的必要开支不必因“私人”财产而受到限制。历史研究发现，在中国南方的某些省份，私人地主的势力远不及“集团地主”——即集体性的土地占有者。集团地主控制的生产资料，其收益的固定部分被规定在某个范围内公共分享，如“学田”、“庙田”、“族田”等。为了保证这种“集体产权制”，还有一系列相关制度，如未经同意，私自出卖、瓜分族田会严重触犯族规，未征求宗族意见出售土地会被宣布无效等等。这些财产制度的政治意义，在于稳定村社共同体内公共责任得以实现的财政来源，以利于团体的生存与安全，它作为一种公共产品维系了共同体的内聚与乡村社会的秩序。这种制度安排是乡村治理权威存在的经济基础，它保持着地方利益的结构平衡，确保乡村社会的财产安全、生活安全与政治稳定。

在乡绅治理模式中，不是国家授予乡绅以公共责任，而是原来居于地方整合中心的精英人物，取得了国家行政权力的认可，他们真正的权力来源于乡村社会内部的利益关系本身，来自下部的合法化才是乡村权威真实的权力基础所在。而科举制度提供的功名将乡村权威与国家在文化意识形态上联结起来，他们的治理权力与经济财富则依靠地方性的制度支持。

2、近代的国家政权内卷化

　　中国历史进入近代以后，乡绅治理模式开始走向衰弱，形成了所谓的经纪模式并使国家政权内卷化，即国家不是靠提高行政机构的效益，而是靠复制或扩大经纪体制来扩大其行政职能，使经纪体制深入到乡村社会最底层。国家政权内卷化在财政方面最充分的表现就是财政的增加伴随着赢利型经纪收入的增加，但国家对这种经纪体制缺乏控制力，无力建立有效的官僚机构从而取缔赢利型经纪的贪污中饱。尽管内卷化的国家权力想脱离社会权力的影响，但它无法使自身完全官僚化，从而阻碍了国家政权的真正扩张。当赢利型经纪的再生阻碍了国家机构的合理化，表明国家政权的内卷化达到极点，它预示着国家权力的延伸只能意味着社会的进一步被压榨和破产。

学者贺雪峰认为，在赢利型经纪治理模式中，经纪人不仅与国家争夺利源，而且利用贿赂、分成等手段打通与官府的关系，从而使国家政权失去其对官僚部分收入的监督，随着官员越来越看重这种“额外”收入，其自身也逐渐半经纪化，从而忘却国家利益。同时，在这种经纪模式中，乡村权威的授权来源转移至官府系统，经纪人的唯一资本是与官府的联系，他们以此为生，故竭力维持此种关系。这无异于将乡村权威从乡村社会共同体中剥离出来，而原来地方体中由“共同利益”联系起来的内聚结构被瓦解，结果是乡村权威与乡村社会的利益一致性逐渐弱化，乡村权威的合法性地位与地方共同体政治经济利益的关联渐渐脱离。乡村权威与官僚之间新的授权关系的建立，促使权威私人的目标和国家公共的目标混为一体，这给予乡村权威充分的机会和更大的行动空间，并形成了新的治理模式的社会基础：利用官方名分使其独有规则合法化，以聚敛财富为目标的自治进入官方治理结构，官事与私事的互利互惠被制度化。原来存在于官方治理与乡村治理结构之间的分离下移到了乡村治理与乡村社会之间，乡村社会没有得到有效整合，民众与现代性治理原则的制度化联系并没有建立，乡村社会的政治发展处于低效的制度安排。有些学者将其称为“高度组织国家内的低度整合”（陆德泉）或“蜂窝状结构”（唐尼索恩）。这种结构上的低度整合表现为政策过程中的变通执行，而作为超常规的方式，以政治动员代替社会整合是推进工作时经常使用的手段。

近代中国中央集权国家的发展，是从集权主义与政治优先的文化传统中寻求其价值动力的，是国家自上而下统合社会的政治需求，而非经济发展、市民阶级成熟与组织化程度的提高使然，相反，与集权国家伴生的是社会资源不足和组织水平停留于家族统治。国家权力的强化缺乏社会的经济、阶级和组织基础，缺乏现代性制度的基础。近代中国的努力是让地方权威进入国家政权，把一部分社会精英整合到官僚体系，这种整合没有以现代国家为中心整合社会，相反，乡村权威的“离去”使乡村社会的组织化程度更低了。这表明政权现代化目标所需要的机构“集中”与整合停留在机构设置与身份委任的表层，未能达到管辖与治理的深度。也就是说，代表国家权力的管辖权和治理规则既没有建立，更没有通过机构设置贯彻下去，国家没有改造乡村权威的治理原则或取代它的治理权力，从而将乡村社会纳入国家规则的治理范围中去。国家只是希望乡村权威帮助完成国家任务，因此，乡村权威的官化过程，没有在国家与社会间确立新的权力配置原则。而由于乡村权威来自乡村社会的合法性承认越来越弱，严重的社会（政治）整合问题延续至今。

（二）建国后乡村治理的阶段性发展

建国以来，我国的乡镇政权制度大致经历了乡——村政权并存、乡政权制、人民公社制和乡政村治四个发展阶段。学者郭正林认为：国家政权组织设置到乡为止，其下的“村委会”或“生产大队”、“生产队”等组织形式，都不属于国家政权组织的范围。乡镇人员一般是国家干部，其工资及福利待遇由国家财政负担；而村级干部保持农民身份，一般不脱产，其办公经费、工作补贴和有关待遇主要由村提留负担。这是区别乡——村两级干部从而区分乡政与村政的一个重要标志。同时也表明，现代的乡镇治理结构也具有传统的“官民共治”特征。
     1、乡——村政权并存：1950-1953年
     按照1950年12月政务院颁布的《乡（行政村）人民代表会议组织通则》和《乡（行政村）人民政府组织通则》的规定：乡与行政村并存，同为农村基层行政区划，其规模由一村或数村构成，户数在100-500户之间，人口在500 -3000人不等（这种乡建制可以视为“小乡制”）。乡、行政村的人民代表大会一般由直接选举的乡村人民代表构成，任期一年，可连选连任。乡、行政村政府是本行政区域行使政府职权的机构，它由同级人民代表会议选举的正、副乡（村）长和若干名委员，任期一年，可连选连任。在这一过渡阶段，县以下大多置区，区为政权实体或为县的派出机构，由它们领导乡（村）政府的工作。 这种乡政体制有助于政府集中管理和对乡村社会的政治控制。
    2、乡政权制：1954——1958年
     1954年，新中国颁布了第一部《宪法》，在中国宪政史上第一次对乡村基层政权建制作了原则规定：乡、民族乡是农村基层行政区划，乡政权是农村基层政权，是国家政权的有机组成部分。1954年初，国家民政部门（当时称“内务部”）发布了《关于健全乡政权组织的指示》，对调整、加强乡政权作了新的规定，即乡人民政府一般应按生产合作、文教卫生、治安保卫、人民武装、民政、财粮、调解等方面的工作，分设各种常设的工作委员会。各地可依据具体情况合并或调整，但最多不能超过7个。宪法和地方组织法，肯定了内务部指示的精神，更全面地规定了乡人大和乡人委（即政府）的职权、组织结构和工作制度。乡政权以下的治理单位是自然村，治理的组织包括村党支部、合作社、青年团、妇女会等。村庄社区治理的公共权力主要由村党支部和上级下派的工作组来行使。这种治理结构是乡——村政权“共治”结构的发展。然而这种比较合理的结构只运行短短5年就被人民公社新治理结构所取代。

3、人民公社制：1958-1983年
    按照“一大二公”和“党、政、军、民、学统一”原则建立的人民公社，是一个集政治、经济、文化和社会管理事务为一体的全能主义治理模式，为“公社——生产大队——生产队”三级治理组织体系。这个组织体系建立在“三级所有、队为基础”之上。公社是农村各项工作的领导和管理机关；大队是公社的执行机关，也是一个上传下达的中介组织；生产队是社员集体经济生活和政治活动的基本场所，是农民集体劳动、集体分配的基本单位。
     公社管理委员会履行乡政府职权。从理论上说，公社的权力机关是公社社员代表大会，大队的社员代表大会和生产队的社员大会分别是大队和生产队的权力机关。公社的管理机关分别是公社、生产大队和生产队的管理委员会（管委会）。按人民公社的条例规定，“管委会”的成员都应由社员代表大会或社员大会选举产生，任期2年，连选连任。而实际上，大多数公社以及生产（大）队干部，由公社党委领导培养、任命而来。农民的政治参与一般是被发动参加各种“斗私批修会”或“政治大批判会”等。这种治理结构下的管理体制，强化了国家对农村的政治、经济、文化和社会控制。
     4、乡政村治
     1983年10月，中共中央和国务院作出了政社分开，建立乡政府的决定，由此建立了“乡政村治”的治理结构。归纳起来大致有三种形式：（1）一社一乡制，即把原来的一个公社改变成一个乡建制，设立乡政权，采取这种形式的乡政权占全国建乡总数的55.33%。（2）大区中乡制，即把一些较大规模的公社撤分为二三个乡，然后在县乡之间设立若干个区公所，区公所为县政府的派出机构，领导、协调各乡政府的工作，这种形式占13.84%。（3）大区小乡制，即把原来的公社改为区，大队改为乡。区设区政府或区公所，名为县政府的派出机关，实为一级政权实体。由区政府领导与协调各乡政府及各下派机构的工作，采取这种方式占32.83%。
     作为当代中国乡村的基础性治理结构，“乡政村治”模式就是“乡镇政权+村委会制”。其特征，一是乡（镇）为国家的一级政权机关，其组织设置与县（或县级市）级组织相一致，采取条块结合的组织原则。二是在乡镇以下的村庄，依法设立“村委会”，由村民直选村委会组成人员，其活动经费和工作报酬由村集体经济收入供给。村委会不是一般的群众性自治组织，而是一个综合性的社会治理单位。这种新型政治关系是对传统的全能主义政治的否定，是我国乡村治理结构不断完善的体现。
   （三）建国后乡村治理的本质特征

　　1、乡村治理的国家化

建国以后，广大乡村地区迅速建立人民政权，终结了民国时期普遍存在的国家政权内卷化的扩张。经过一系列暴风骤雨的群众政治运动，由地主阶级把持的保甲组织被废除，传统的绅权、族权和神权被打倒，“农会”、“党支部”、“合作社”、“生产队”、“妇女会”等现代组织建立起来，农民被重新组织起来了。人民公社化后的乡村基层日益走向国家化和政治化，乡村治理演变成“强官治——弱自治”的单轨政治，乡村自治缺乏制度空间。这种单轨政治具有三个基本特征：（1）自上而下地建立了党的组织领导体系，强调上下之间的领导与被领导关系。（2）建立了一个严密的科层体制，政府的计划、指令等通过这个官僚体制直接贯通村村寨寨。（3）建立了一套严密的组织纪律，乡政兼并了村政，村级组织缺乏自治性，成为依附单位。政社合一的人民公社和生产队成为乡村社会唯一的合法组织，而无任何体制外的挑战者。在这样的制度之下，乡村基层的单位组织成为执行国家意志的重要工具。

　　研究表明，乡村民众对这种自上而下的现代化整合参与程度并不高。原因在于这是一个生产、动员与管理的组织化过程，而非是利益的组织化过程。单位组织的整合不是通过建立利益、权利平衡的制度安排，而是通过政治变革达成的。这些制度变革将政治经济权利均分给最贫困的农民，从而使其成为公社体制的支持力量。但是公社与农民之间存在诸多利益矛盾，国家目标与农民目标也处于利益不能相互促进的地位。乡村治理权威与乡村社会的利益分离并没有因政权变化而得到根本改观，这种利益分离表现在很多方面：（1）乡村政权不以农民利益而以上级要求为准绳，达不到的要求则以虚报充之，刺激了“制度性说谎”现象的发生。（2）乡村政权与农民之间存在互存芥蒂、互不信任的现象。（3）只要名目是完成“公共”任务，乡村政权一切损害社会利益的行为均属合法。（4）信息在干部与农民间的有效流通被阻止，乡村治理规则由乡村政权自行制定，不需公众同意，比如其“独立税收权”往往超出国家与社会的同意之外。　　

2、乡村治理的去国家化

　　在放权改革的背景下，乡村治理组织从集体经济组织中分离出来，“乡人民政府——村民委员会——村民小组”这一新体制逐渐取代了原有的“人民公社——生产大队——生产小队”三级体制，国家与乡村社会在一定程度上实现了分离。但在其后的发展中，由于乡镇企业在农村经济中地位日益凸显，乡村治理与经济活动发生了重新结合的过程。乡村治理组织卷入资产、市场、资金与信息的垄断活动中，这种垄断经营的角色与其本应提供公共产品的服务角色产生了结构性冲突，它不能通过有效代表并传达乡村利益的方式达到社会整合，反而与社会利益形成竞争或冲突关系。随着乡村基层党组织的涣散与意识形态普适性的弱化，国家自上而下的控制努力并不能真正解决效率问题，政策执行中的变通行为迅速普遍化。通过各种各样的方式，乡村治理远离国家利益，同时也没有贴近社会利益，他们日益成为脱离原来行政监督，同时也未受到有效的社会监督的相对独立的利益团体，导致了新一轮的国家政权内卷化与经纪体制的再生，与整个国家的现代化进程极不相称。

近代以来，中国最有活力、变化最快的是乡村基层社会，而促成乡村变化的一个很重要的原因是乡村外部环境发生的深刻变化，即国家权力不断深入乡村，企图加强其对乡村社会控制。此种尝试与努力始于清末新政，贯穿于整个近现代历史，对于建立现代国家制度影响深远。（一）建国前的乡村治理沿革 1、封建时代的“乡绅治理” 有学者认为，中国封建时代的国家行政机构止于县级，这是国家权力对乡村社会的介入与乡村社会自治权力之间的动态平衡点。介于国家与乡村社会之间的乡绅发挥着特殊的整合与治理功能，满足国家从乡村社会提取赖以生存的各种资源和乡村社会对公共权威提供的秩序与安全的需要。乡绅必须有能力促进地方利益共同体的形成，必须有一系列利益综合的规则保持共同体的内聚，才可以在强制之外获得社会服从的力量。　　乡绅治理地位的获得与稳固，需要一系列制度性力量的支持。在文化与意识形态制度方面，传统国家政治权威的合法性建立在对经典的理解之上。文化与意识形态整合的力量以科举制度为基础，治理地位与持有功名密切相关。乡绅治理正是从这里获得了文化与意识形态上的支撑，他们在国家权力不及之处实行统治，并得到国家认可，他们坚持从道义上赢得权威并通过捍卫传统道德学说来体现这种权威。换句话说，他们是出于提高社会地位、威望的考虑并承担相应的社会公共责任，而非单纯为了追求自身财富，这也是美国学者杜赞奇所谓的文化网络中绅士出任乡村领袖的主要动机。　　在土地制度方面，土地主要由家族所有而非严格归个人所有，以保证乡村公共事务的必要开支不必因“私人”财产而受到限制。历史研究发现，在中国南方的某些省份，私人地主的势力远不及“集团地主”——即集体性的土地占有者。集团地主控制的生产资料，其收益的固定部分被规定在某个范围内公共分享，如“学田”、“庙田”、“族田”等。为了保证这种“集体产权制”，还有一系列相关制度，如未经同意，私自出卖、瓜分族田会严重触犯族规，未征求宗族意见出售土地会被宣布无效等等。这些财产制度的政治意义，在于稳定村社共同体内公共责任得以实现的财政来源，以利于团体的生存与安全，它作为一种公共产品维系了共同体的内聚与乡村社会的秩序。这种制度安排是乡村治理权威存在的经济基础，它保持着地方利益的结构平衡，确保乡村社会的财产安全、生活安全与政治稳定。在乡绅治理模式中，不是国家授予乡绅以公共责任，而是原来居于地方整合中心的精英人物，取得了国家行政权力的认可，他们真正的权力来源于乡村社会内部的利益关系本身，来自下部的合法化才是乡村权威真实的权力基础所在。而科举制度提供的功名将乡村权威与国家在文化意识形态上联结起来，他们的治理权力与经济财富则依靠地方性的制度支持。 2、近代的国家政权内卷化　　中国历史进入近代以后，乡绅治理模式开始走向衰弱，形成了所谓的经纪模式并使国家政权内卷化，即国家不是靠提高行政机构的效益，而是靠复制或扩大经纪体制来扩大其行政职能，使经纪体制深入到乡村社会最底层。国家政权内卷化在财政方面最充分的表现就是财政的增加伴随着赢利型经纪收入的增加，但国家对这种经纪体制缺乏控制力，无力建立有效的官僚机构从而取缔赢利型经纪的贪污中饱。尽管内卷化的国家权力想脱离社会权力的影响，但它无法使自身完全官僚化，从而阻碍了国家政权的真正扩张。当赢利型经纪的再生阻碍了国家机构的合理化，表明国家政权的内卷化达到极点，它预示着国家权力的延伸只能意味着社会的进一步被压榨和破产。学者贺雪峰认为，在赢利型经纪治理模式中，经纪人不仅与国家争夺利源，而且利用贿赂、分成等手段打通与官府的关系，从而使国家政权失去其对官僚部分收入的监督，随着官员越来越看重这种“额外”收入，其自身也逐渐半经纪化，从而忘却国家利益。同时，在这种经纪模式中，乡村权威的授权来源转移至官府系统，经纪人的唯一资本是与官府的联系，他们以此为生，故竭力维持此种关系。这无异于将乡村权威从乡村社会共同体中剥离出来，而原来地方体中由“共同利益”联系起来的内聚结构被瓦解，结果是乡村权威与乡村社会的利益一致性逐渐弱化，乡村权威的合法性地位与地方共同体政治经济利益的关联渐渐脱离。乡村权威与官僚之间新的授权关系的建立，促使权威私人的目标和国家公共的目标混为一体，这给予乡村权威充分的机会和更大的行动空间，并形成了新的治理模式的社会基础：利用官方名分使其独有规则合法化，以聚敛财富为目标的自治进入官方治理结构，官事与私事的互利互惠被制度化。原来存在于官方治理与乡村治理结构之间的分离下移到了乡村治理与乡村社会之间，乡村社会没有得到有效整合，民众与现代性治理原则的制度化联系并没有建立，乡村社会的政治发展处于低效的制度安排。有些学者将其称为“高度组织国家内的低度整合”（陆德泉）或“蜂窝状结构”（唐尼索恩）。这种结构上的低度整合表现为政策过程中的变通执行，而作为超常规的方式，以政治动员代替社会整合是推进工作时经常使用的手段。近代中国中央集权国家的发展，是从集权主义与政治优先的文化传统中寻求其价值动力的，是国家自上而下统合社会的政治需求，而非经济发展、市民阶级成熟与组织化程度的提高使然，相反，与集权国家伴生的是社会资源不足和组织水平停留于家族统治。国家权力的强化缺乏社会的经济、阶级和组织基础，缺乏现代性制度的基础。近代中国的努力是让地方权威进入国家政权，把一部分社会精英整合到官僚体系，这种整合没有以现代国家为中心整合社会，相反，乡村权威的“离去”使乡村社会的组织化程度更低了。这表明政权现代化目标所需要的机构“集中”与整合停留在机构设置与身份委任的表层，未能达到管辖与治理的深度。也就是说，代表国家权力的管辖权和治理规则既没有建立，更没有通过机构设置贯彻下去，国家没有改造乡村权威的治理原则或取代它的治理权力，从而将乡村社会纳入国家规则的治理范围中去。国家只是希望乡村权威帮助完成国家任务，因此，乡村权威的官化过程，没有在国家与社会间确立新的权力配置原则。而由于乡村权威来自乡村社会的合法性承认越来越弱，严重的社会（政治）整合问题延续至今。（二）建国后乡村治理的阶段性发展建国以来，我国的乡镇政权制度大致经历了乡——村政权并存、乡政权制、人民公社制和乡政村治四个发展阶段。学者郭正林认为：国家政权组织设置到乡为止，其下的“村委会”或“生产大队”、“生产队”等组织形式，都不属于国家政权组织的范围。乡镇人员一般是国家干部，其工资及福利待遇由国家财政负担；而村级干部保持农民身份，一般不脱产，其办公经费、工作补贴和有关待遇主要由村提留负担。这是区别乡——村两级干部从而区分乡政与村政的一个重要标志。同时也表明，现代的乡镇治理结构也具有传统的“官民共治”特征。 1、乡——村政权并存：1950-1953年 按照1950年12月政务院颁布的《乡（行政村）人民代表会议组织通则》和《乡（行政村）人民政府组织通则》的规定：乡与行政村并存，同为农村基层行政区划，其规模由一村或数村构成，户数在100-500户之间，人口在500 -3000人不等（这种乡建制可以视为“小乡制”）。乡、行政村的人民代表大会一般由直接选举的乡村人民代表构成，任期一年，可连选连任。乡、行政村政府是本行政区域行使政府职权的机构，它由同级人民代表会议选举的正、副乡（村）长和若干名委员，任期一年，可连选连任。在这一过渡阶段，县以下大多置区，区为政权实体或为县的派出机构，由它们领导乡（村）政府的工作。 这种乡政体制有助于政府集中管理和对乡村社会的政治控制。 2、乡政权制：1954——1958年 1954年，新中国颁布了第一部《宪法》，在中国宪政史上第一次对乡村基层政权建制作了原则规定：乡、民族乡是农村基层行政区划，乡政权是农村基层政权，是国家政权的有机组成部分。1954年初，国家民政部门（当时称“内务部”）发布了《关于健全乡政权组织的指示》，对调整、加强乡政权作了新的规定，即乡人民政府一般应按生产合作、文教卫生、治安保卫、人民武装、民政、财粮、调解等方面的工作，分设各种常设的工作委员会。各地可依据具体情况合并或调整，但最多不能超过7个。宪法和地方组织法，肯定了内务部指示的精神，更全面地规定了乡人大和乡人委（即政府）的职权、组织结构和工作制度。乡政权以下的治理单位是自然村，治理的组织包括村党支部、合作社、青年团、妇女会等。村庄社区治理的公共权力主要由村党支部和上级下派的工作组来行使。这种治理结构是乡——村政权“共治”结构的发展。然而这种比较合理的结构只运行短短5年就被人民公社新治理结构所取代。 3、人民公社制：1958-1983年 按照“一大二公”和“党、政、军、民、学统一”原则建立的人民公社，是一个集政治、经济、文化和社会管理事务为一体的全能主义治理模式，为“公社——生产大队——生产队”三级治理组织体系。这个组织体系建立在“三级所有、队为基础”之上。公社是农村各项工作的领导和管理机关；大队是公社的执行机关，也是一个上传下达的中介组织；生产队是社员集体经济生活和政治活动的基本场所，是农民集体劳动、集体分配的基本单位。 公社管理委员会履行乡政府职权。从理论上说，公社的权力机关是公社社员代表大会，大队的社员代表大会和生产队的社员大会分别是大队和生产队的权力机关。公社的管理机关分别是公社、生产大队和生产队的管理委员会（管委会）。按人民公社的条例规定，“管委会”的成员都应由社员代表大会或社员大会选举产生，任期2年，连选连任。而实际上，大多数公社以及生产（大）队干部，由公社党委领导培养、任命而来。农民的政治参与一般是被发动参加各种“斗私批修会”或“政治大批判会”等。这种治理结构下的管理体制，强化了国家对农村的政治、经济、文化和社会控制。 4、乡政村治 1983年10月，中共中央和国务院作出了政社分开，建立乡政府的决定，由此建立了“乡政村治”的治理结构。归纳起来大致有三种形式：（1）一社一乡制，即把原来的一个公社改变成一个乡建制，设立乡政权，采取这种形式的乡政权占全国建乡总数的55.33%。（2）大区中乡制，即把一些较大规模的公社撤分为二三个乡，然后在县乡之间设立若干个区公所，区公所为县政府的派出机构，领导、协调各乡政府的工作，这种形式占13.84%。（3）大区小乡制，即把原来的公社改为区，大队改为乡。区设区政府或区公所，名为县政府的派出机关，实为一级政权实体。由区政府领导与协调各乡政府及各下派机构的工作，采取这种方式占32.83%。 作为当代中国乡村的基础性治理结构，“乡政村治”模式就是“乡镇政权+村委会制”。其特征，一是乡（镇）为国家的一级政权机关，其组织设置与县（或县级市）级组织相一致，采取条块结合的组织原则。二是在乡镇以下的村庄，依法设立“村委会”，由村民直选村委会组成人员，其活动经费和工作报酬由村集体经济收入供给。村委会不是一般的群众性自治组织，而是一个综合性的社会治理单位。这种新型政治关系是对传统的全能主义政治的否定，是我国乡村治理结构不断完善的体现。 （三）建国后乡村治理的本质特征　　1、乡村治理的国家化建国以后，广大乡村地区迅速建立人民政权，终结了民国时期普遍存在的国家政权内卷化的扩张。经过一系列暴风骤雨的群众政治运动，由地主阶级把持的保甲组织被废除，传统的绅权、族权和神权被打倒，“农会”、“党支部”、“合作社”、“生产队”、“妇女会”等现代组织建立起来，农民被重新组织起来了。人民公社化后的乡村基层日益走向国家化和政治化，乡村治理演变成“强官治——弱自治”的单轨政治，乡村自治缺乏制度空间。这种单轨政治具有三个基本特征：（1）自上而下地建立了党的组织领导体系，强调上下之间的领导与被领导关系。（2）建立了一个严密的科层体制，政府的计划、指令等通过这个官僚体制直接贯通村村寨寨。（3）建立了一套严密的组织纪律，乡政兼并了村政，村级组织缺乏自治性，成为依附单位。政社合一的人民公社和生产队成为乡村社会唯一的合法组织，而无任何体制外的挑战者。在这样的制度之下，乡村基层的单位组织成为执行国家意志的重要工具。　　研究表明，乡村民众对这种自上而下的现代化整合参与程度并不高。原因在于这是一个生产、动员与管理的组织化过程，而非是利益的组织化过程。单位组织的整合不是通过建立利益、权利平衡的制度安排，而是通过政治变革达成的。这些制度变革将政治经济权利均分给最贫困的农民，从而使其成为公社体制的支持力量。但是公社与农民之间存在诸多利益矛盾，国家目标与农民目标也处于利益不能相互促进的地位。乡村治理权威与乡村社会的利益分离并没有因政权变化而得到根本改观，这种利益分离表现在很多方面：（1）乡村政权不以农民利益而以上级要求为准绳，达不到的要求则以虚报充之，刺激了“制度性说谎”现象的发生。（2）乡村政权与农民之间存在互存芥蒂、互不信任的现象。（3）只要名目是完成“公共”任务，乡村政权一切损害社会利益的行为均属合法。（4）信息在干部与农民间的有效流通被阻止，乡村治理规则由乡村政权自行制定，不需公众同意，比如其“独立税收权”往往超出国家与社会的同意之外。　　 2、乡村治理的去国家化　　在放权改革的背景下，乡村治理组织从集体经济组织中分离出来，“乡人民政府——村民委员会——村民小组”这一新体制逐渐取代了原有的“人民公社——生产大队——生产小队”三级体制，国家与乡村社会在一定程度上实现了分离。但在其后的发展中，由于乡镇企业在农村经济中地位日益凸显，乡村治理与经济活动发生了重新结合的过程。乡村治理组织卷入资产、市场、资金与信息的垄断活动中，这种垄断经营的角色与其本应提供公共产品的服务角色产生了结构性冲突，它不能通过有效代表并传达乡村利益的方式达到社会整合，反而与社会利益形成竞争或冲突关系。随着乡村基层党组织的涣散与意识形态普适性的弱化，国家自上而下的控制努力并不能真正解决效率问题，政策执行中的变通行为迅速普遍化。通过各种各样的方式，乡村治理远离国家利益，同时也没有贴近社会利益，他们日益成为脱离原来行政监督，同时也未受到有效的社会监督的相对独立的利益团体，导致了新一轮的国家政权内卷化与经纪体制的再生，与整个国家的现代化进程极不相称。