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内容提要 公私伙伴关系（PPP）模式能够减轻政府财政压力，提高公共项目的供给水平与供给效率，已在西方国家得到广泛运用。为促进PPP模式在中国的应用，借鉴国外实践经验，结合中国国情，对影响PPP模式成功的关键因素进行分析。公共项目采用PPP模式，成功的关键在于政府正确地行使职能，通过合同确立恰当的激励机制，明确公私双方的权利、义务与责任，对风险进行合理分担，以及必要的环境与机构支撑。
中国论文网 http://www./2/view-665589.htm
关键词 公私伙伴关系 激励机制 风险分担机制
一、引言
公私伙伴关系（Public Private Partnership，PPP）模式是公用事业民营化广泛采用的一种融资及管理机制，泛指为提供传统上由公共部门提供的项目或服务，公共部门和私人部门建立的一种伙伴关系。在PPP理念下，具体项目的实现方式，可以采取建造―运营―转让（Build- Operate- Transfer, BOT）、转让―运营―转让（Transfer- Operate- Transfer, TOT）、设计―建造―融资―运营（Design- Build- Finance- Operate, DBFO）等。
PPP理念在中国应用较晚。近年来，从中央到地方，各级政府相继出台了鼓励非公有制经济投资公用事业的政策。一些地方在公路、水务、电力等公用事业领域尝试采用了PPP模式，如湖北襄荆高速公路、香港地铁、长沙电厂、北京第十水厂、北京地铁四号线等，取得了一定的经验。为了促进PPP模式在中国的成功运作，本文对PPP模式成功的关键因素进行分析，包括政府的重要作用，在特许权协议中确立必要的激励机制，以及必要的环境与机构支撑。
二、政府的重要作用
在PPP模式下，政府是特许权协议的当事方之一；另外，政府要为项目的运作提供稳定的政治和法律环境。因此，对比传统公共项目建设模式，政府在PPP项目中的职能应转变或调整。
首先，政府必须更加谨慎地审核项目，建立一个适合项目发展的合理、科学、透明的程序，确立PPP的法律地位，通过市场机制选择合作伙伴，全面评估合作伙伴对基础设施项目的建设及运营实力，择优确定合作方，并鼓励创新。
PPP模式的核心是特许权协议，政府部门应在其中明确产品或服务标准，但并不限定如何生产与提供。私人部门根据政府部门的要求，利用自身经验和优势编制建议书，进行投标，政府部门择优选取。政府部门只规定所要的产品或服务标准的做法留给私人部门很大的创新空间，私人部门有动力发展创新方法，比如创新设计、创新运营方式等。这样一方面满足政府部门对产品或服务标准的要求，另一方面，精确计算整个特许权协议期的成本，尽可能降低项目成本，以在竞标中获胜。
其次，政府必须确定一种足够谨慎的承诺机制，保证资产的安全性，降低项目融资成本，保证项目生产或运营的可持续性，使私方的投资成本及运营成本得以补偿，并获得合理回报。
英国Fazakeley监狱和Bridgend监狱PPP项目中，政府曾承诺，在私人部门不能投保商业险的情况下，政府充当承保人。然而，当项目在运营过程中，因发生犯人骚乱和暴动，致使商业保险公司不愿为其续保时，政府却收回了原先的承诺，致使私方无法承担大幅提高的监狱运营成本，最终导致了该项目的被迫终止。
第三，政府职能必须确定一个清楚的边界，包括资产的边界及监管的边界，如市场准入监管、价格监管、普遍服务监管等，以效率监管作为有效监管的前提和保证。这一切的实现需要政府具备较高的公共管理能力。
北京地铁四号线项目采用了PPP模式，在监管、定价及公私权利与义务方面，政府显示了较强的公共管理能力。该项目全部建设内容被划分为A、B两部分。A部分主要为土建工程的投资和建设，由北京市基础设施投资有限公司子公司四号线公司来完成；B部分包括车辆、信号、自动售检票系统等机电设备的投资和建设，由“港铁―首创联合体”组建的京港地铁公司来完成。四号线建成后，京港地铁公司负责运营管理，通过地铁票款收入及站内商业经营收入回收投资。在建设期内，市政府按照《特许经营协议》规定，监督四号线公司和京港地铁公司完成土建部分以及机电设备部分的建设。在特许运营期内，由市政府制定并颁布四号线运营票价政策，并根据社会经济发展状况适时调整票价，按有关运营和安全标准对特许公司进行监管。在发生涉及公共安全等紧急事件时，市政府有权介入。如果特许公司未履行《特许经营协议》规定的义务，市政府可以采取包括收回特许权在内的制裁措施。同时，市政府也要履行《特许经营协议》规定的义务并承担责任。北京市政府对北京地铁四号线PPP项目的有力监管和明晰的权责划分，将是该项目成功实施的有力保障。
三、在特许权协议中确立必要的激励机制
根据北京市发改委组织的英国考察团《PPP模式发祥地考察报告》，英国采用传统模式进行的公共项目建设中，只有30%的项目按期完工，也只有27%的项目没有超过预算，其中的主要原因一是没能被精确计算整个项目的前期成本；二是没有采用恰当的风险管理方法，在建项目的任何困难和财务成本皆由政府来承担；三是缺乏足够的激励机制。同样，超过70%的PPP项目按时完工，没有任何建筑费用超支由政府部门来承担。
PPP模式下，在合同中确立相应的激励机制，能很好地克服传统公共项目建设超期与超支的缺点。
（一）明确支付机制，促使按时完工不超支
在PPP模式下，尤其在政府直接购买服务的项目中，私人部门只有在提供政府要求的产品或服务后，才能获得政府的支付。在基础设施建成和提供服务之前，政府并不支付。因此，私人部门会尽可能地按期完工项目，以及早获得支付。同时，政府部门支付的只是私人部门已提供服务的费用，并不支付私人部门造成的项目超支费用。因此，私人部门会在投标时非常谨慎地计算整个合同期的费用，主动将其控制在合理的范围内。
（二）明确奖惩机制，确保产品或服务符合公共部门标准
在PPP模式下，如果私人部门提供的产品或服务不能达到最初合同规定的标准，政府将对其进行惩罚，削减支付额。例如，通讯业的PPP项目中，如果信息技术运行体系发生中断的次数超过合同规定标准，政府会通过罚金来削减支付。另一方面，如果私人部门提供的产品或服务达到或超过最初合同规定的标准，则可以获得一定比例的追加奖励。
如果私人部门提供的产品或服务持续低于合同规定的标准，那么PPP合同将被终止，公共项目或被政府接管，或进行再招标，由另外的私人部门接替。这一奖惩机制对私人部门提供符合要求的产品或服务是一个极大的刺激。由于私人部门以利润最大化为目标，当其行为危及这一目标时，私人部门有完全的主动性去修正偏离目标的行为。
英国财政部曾对运行的500多个PPP项目进行，调查数据显示，当项目提供的服务不能满足合同要求的标准而受到支付削减的惩罚后，几乎所有受惩罚的项目随后提供的服务都达到了合同要求，72%的受惩罚项目甚至在受罚后，提供比合同要求服务更好的服务。
（三）合理安排资本结构，使私人部门各参与方利益一致
承包商的工期和质量控制和设备供应商的产品质量控制，是长期以来困扰传统公共项目建设的主要问题之一，也是PPP模式可以通过资本结构安排有效解决的一个问题。
在传统模式下，公共项目建设承包商和设备供应商在项目建成，设备提供完毕后，公共项目的运营是否顺利和盈利，与他们没有直接关系。他们却在业主方可承受的范围内，降低在建项目和设备质量以增加他们的利润。承包商、设备供应商和运营商有各自的利益最大化目标，彼此相互冲突。而PPP模式下，可以由相关各方组成一个联营体或特殊目的公司（SPV），要求承包商、设备供应商和运营商各持一定的股份，并通过一定的方式融资。这样，在合同期内，公共项目的收入与承包商、设备供应商和运营商密切相关，而公共项目的建设质量和设备质量直接影响项目的运营收入，从而使承包商、设备供应商和运营商利益目标一致，从一开始就关注项目在整个寿命期或合同期的表现，全局考虑，有效节约成本，并及时修正缺陷。
（四）确定合理的风险分担机制
PPP项目投资金额大，工期长，不确定因素多，需要承担的风险很大，由公共部门或私人部门任何一方单独承担，都不利于项目成功实施。如果都由私人部门承担，一旦风险产生，项目实施困难，甚至以失败告终，政府也会成为项目失败的受害者。如果都由政府部门承担，则会造成私人部门因风险软约束而导致建设和经营的低效率。因此，为确保PPP项目成功，相关风险必须在公共部门和私人部门间合理地分担。风险分担的一般原则是：每一风险应该由最能控制该风险发生的一方承担，具体来看，风险应与承担能力相适应；风险应与控制力相称；风险应与投资者参与程度相协调；风险应与收益相对应；风险不处理与造成的损失相对称；风险处理与对项目经济性影响相适应。
PPP模式下，政府要对公共产品和服务的提供承担责任，强调保护公共利益，在“共赢”理念下，实行合理的风险分担。同时，确立合理的风险分担机制，能够使私人部门尽量采用生产手段和自身高效经营来降低风险，而不是靠向政府转移风险，从而保证项目的顺利实施，避免私人部门因风险软约束造成建设经营的低效率。而政府承担一定的风险，使私人部门的赢利有一定程度的保障，也能提高私人部门参与基础设施建设的积极性。
以香港迪斯尼主题公园PPP项目为例，香港特区政府与华特迪斯尼公司于1999年12月签约修建香港迪斯尼主题公园，同时成立香港国际主题公园有限公司作为该主题公园的开发商和运营商，特区政府拥有该公司57%的股权，华特迪斯尼拥有43%的股权。公园已于2005年9月对外开放。此项目中，港府负责工程征地事宜及前期基础设施建设，私方负责公园的建造和运营，风险分担情况如表1所示。其事前合理的风险分担机制体现了“由最能控制该风险发生的一方承担的原则”，从而实现了如期竣工开放和当前良好的运营状况。
相反，如果将风险过多地集中于某一方，风险一旦发生，过多承担风险的一方极易无力承担风险，从而造成整个项目的失败。
由安然公司投资并设立项目公司建设的大博电厂是印度国内当时最大的BOT项目。项目建于印度最大城市孟买的所在地马哈拉斯特拉邦，由工程承包商柏克德承建，通用电气公司提供设备，前景非常好。项目公司与马邦电力局（国营）签定了政府特许售电协议，协议规定：电价全部以美元结算；大博电厂建成后所发的电由马邦电力局购买，规定了最低的购电量以保证电厂的正常运行；在一定条件下，电价将按照发电成本进行调整；马邦政府对项目公司提供担保，并由印度政府对马邦政府提供的担保进行反担保。这样，几乎所有的汇率风险、市场风险全部转移到了印度政府一方。
正当项目建设时，亚洲金融危机爆发，卢比对美元迅速贬值40%以上，导致了大博电厂过高的上网电价，并最终迫使马邦电力局不得不用接近于其他来源两倍的电价购买大博电厂发出的电力。2000年世界能源价格上涨时，这一差价上升到近4倍。到2000年11月，马邦电力局已濒临破产，因而开始拒付大博电厂的电费。根据协议，先是马邦政府，继而印度联邦政府临时拨付了部分款项，兑现了所提供的担保与反担保，然而，他们却无法承担继续兑现其承诺所需要的巨额美元资金，不得不拒绝继续拨款，导致该项目以失败告终。该项目的失败是与该项目不合理的风险分配结构联系在一起的。
四、必要的环境与机构支撑
（一）立法
清晰、完整和一致性的政策法规是PPP模式有效运作并发挥其优势的必要保证。目前，世界上专门就PPP或PFI立法的国家中，既有英国、法国、葡萄牙、希腊、日本、韩国以及美国18个州等发达国家或地区，也有巴西、阿根廷等发展中国家。中国目前尚无针对PPP模式的专门立法。尽管建设部令第126号颁发的《市政公用事业特许经营管理办法》已自2004年5月1日起施行，2005年2月，国务院又出台了《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》，明确提出允许非公有资本进入公用事业和基础设施领域，但这些只是纲领性文件，现实的操作还需配套办法或实施细则的出台。从更高的层次来说，一部专门的PPP法律才是我国特许权经营制度发展的基础。
（二）倡导诚信
公私伙伴关系模式下，公私彼此的合作应建立在平等诚信的基础上，私人部门不能抛开服务质量和水平进行恶性价格竞争，政府也不能以管理者的身份获取强势谈判地位，更不能人为压低贴现率而挤压私人部门的合理利润；当合同中没有明确的事项，尤其是一些难以预测的事件发生时，双方应在诚信的基础上去共同解决。
诚信是对契约安排机制的有益补充，发生争端时，争议双方如能在诚信基础上友好解决，不仅能够有效节约费用，而且能够减少对抗情绪，有利于项目的顺利进行和公私双方的共同利益。
（三）建立专业机构，切实提高公共部门管理能力
采用PPP模式，需要长时间评估，进行复杂的合同谈判，实现合理的风险分担，并实行有效监管来防微杜渐。因此，政府推进PPP模式非常需要专业机构的支持。
多数积极推进PPP模式的国家都建有专门的机构，比如英国、爱尔兰、意大利、德国、日本、菲律宾、澳大利亚、加拿大等，其中以英国最为典型。英国为了促进PPP模式发展，于2000年6月成立了伙伴关系公司（Partnerships UK, PUK）。PUK51%的股份为私人机构持有，49%的股份由政府持有，董事会有3名执行董事和6名非执行董事，其中2名是财政部指定的。PUK的主要目标是向政府提供训练有素的专家，确认并移除成功实施某一特定PPP项目的障碍。政府通过建立PUK，获得了一批来自公共部门和私人部门的具有PPP经验的专家，保证了PPP项目的成功实施。
（作者单位：天津大学管理学院）
参考文献
Chris Croome, 2004. “Private Finance Initiative and Public Private Partnership: What future for public service?”. http://www.center.省略.
HM Treasury, 2006. “PFI: strengthening long-term partnerships”. The Stationery Office, London, pp.3.
Shen L Y, Platten A and Deng X P, 2006. “Role of public private partnerships to manage risks in public sector projects in Hong Kong”. International Journal of Project Management, 7, pp. 587-594.
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