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（作者单位：复旦大学经济学院） 随着科学发展观的贯彻落实，国家不断加大宏观调控力度，并完善出台了更为严格的土地管理与耕地保护政策。这一宏观背景的变化，使转变土地供应模式和提高土地集约利用水平成为加快新型城市化建设和新型工业化发展的核心要素战略。近年来，温州(温州专题：http://www./special/wenzhou/)也日益受到土地资源稀缺和工业用地紧张的困扰，中小企业发展空间不足已成为 温州 市工业经济发展的一大瓶颈制约。这就要求 温州市 加快产业结构和工业生产力布局的优化调整，通过改变工业土地供应模式，进一步提高工业土地的使用效率。 一、土地稀缺与低效用地并存 土地是温州市的稀缺资源 ， 温州人均拥有土地面积仅0.42亩，是全省平均水平的71%，温州市人均耕地面积0.32亩，是全省平均水平的60.4%，分别是杭州、宁波、绍兴、嘉兴的75.8%、56.0%、55.7%和34.0%，且温州多山区，可用于工业用地十分有限，建设用地对温州市今后发展的制约越来越大。温州共有中小企业30多万家，占全市工业总产值95.5%，税收的80%。企业规模的逐步壮大(至2006年底，已有498家年产值过亿的民企，其中31家超过10亿)直接导致工业用地需求激增，每年省里下达的1万多亩用地指标犹如杯水车薪，成千上万家企业等着政府供地，众多中小企业在规模扩张阶段遭遇了土地瓶颈。而按照目前工业用地需求的增长趋势，预计十二五后期将面临无地可用的窘境 。 尽管目前温州市2020年以前规划的围垦工程有35项，共计390平方公里，但由于围垦进度有限，仍然无法有效缓解当前用地紧张的巨大压力。 与土地稀缺极不相称的是，大量工业用地的闲置和浪费 。 据 温州市统计局 对全市 2423家规模以上工业企业(即年产值在500万元以上的企业)用地情况的 调研 ，工业园区作为产业积聚的主要基地，不仅土地利用率和产出低下，而且土地浪费严重。数 据 显示，温州全市园区的工业集中度只有18%，每亩产值只有147万元 ， 仅为全市规模以上工业平均水平的52.1%。与之形成鲜明对比的是，在深圳、上海等地的高科技园区，每亩土地的产值已经超过6.67亿元。到200 7 年底 ，全市工业园区土地开发率不足50 % 。部分 企业 占地 几十亩乃至上百亩， 但 拿到地后迟迟不开工，待价而沽，炒买炒卖，等待土地涨价，从中赚取差额 ， 珍贵的土地被闲置和浪费。此外，温州的工业园区厂房绝大多数是一层，二层，很少三四层，高层 厂房 基本没有。土地资源供给不足和土地使用集约程度低的问题并存，工业园区低水平发展问题仍较为突出。 在土地资源日趋紧张的情况下，改变工业土地供应模式，让更多真正需要生产用房的企业直接进入 标准 厂房生产，节省项目建设周期，实现土地的集约利用，使单位面积土地产生最大的经济效益与社会效益，成了当前急需解决的一个重要课题。 二、标准厂房的市场需求与建设现状 为了能够准确把握 温州市 未来五年标准厂房的市场需求量，课题组对 全 市14个主要行业，近300家企业的标准厂房需求情况进行了问卷调查，在对汇总数据统计分析的基础上，对 温州市 标准厂房需求的预测结果如下： （1）按 不变单位产值预测 结果 约为 3970 万平方米 ；（2）按 建筑面积相关系数预测 结果约为 3232 万平方米 ；（3）按企业规模预测结果约为 5590 万平方米 ；（4）按照行业协会需求预测结果约为 5495 万平方米 。 综合以上四种测算结果，我们预计未来五年温州市 标准厂房需求总量约为 4500 万平方米左右。 根据温州市对工业建设用地容积率一般不低于2.0的标准计算，未来标准厂房建设需要工业用地高达3.38万亩；如果容积率按1.0折算，则需要工业用地高达6.76万亩。根据目前浙江省每年划拨温州市的工业用地指标（约1万亩）来看，根本无法满足。 从目前温州市标准厂房建设的现状来看， 标准厂 房的土地指标主要来源由当地工业用地指标、省重点项目戴帽土地指标、农民二、三产返回地、废弃地整理及一些临时的用地指标组成。全市标准厂房建设基本形成了政府、村集体和企业多元开发以及租售并举的多样化经营的局面。 据统计，截止 到2006年， 温州市 已建标准厂房26个，总占地面积1121.9亩，总建筑面积73.62万平方米，平均容积率仅为0.9。而 仅 2007 年，全市共规划新建、续建标准厂房项目 达 57 个，总建筑面积 318.81 万平方米，当年完工总面积 1198.09 万平方米。 另据《温州市标准厂房建设发展规划（2007-2011）》，全市共规划标准厂房建设项目107个，总占地面积1.35万亩，规划建设标准厂房总面积1361.7万平方米。另有储备项目45个未列入规划，总占地总面积1149.42亩，建筑总面积达93.12万平方米。 从项目申报的主体和项目来看，温州各级政府、企业以及村集体将工业用地和村集体二、三产返回用地作为标准厂房建设的呼非常强烈，标准厂房建设可谓热极一时。这与国家加强宏观调控力度，紧 缩土地供应的政策调整有关。随着《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》的发布，中国土地调控新政正式出台，土地“闸门”进一步收紧，受此影响， 有专家预计 全国土地价格预计将提高近５０％ 。但 据 温州市经贸委统计 ， 2007年以来，温 州市实施土地招拍挂的地块成交价，土地价格出现了大幅度上涨，从其成交价看，各地普遍高出底价的3-4倍。 如，2007年 瑞安拍出的43亩地，最低的每亩也要200万元，最高的每亩达到315万元；平阳郑楼镇拍出的平均每亩价格也达到86万元。 远远高于上海、江苏等地区的工业地价。工业用地招拍挂明显缺乏定价规范， 个别地方把工业用地出让作为增加财政收入来源来安排指标并实际操作。 与工业地价不断冲高的趋势相反，2007年以来温州地价的飙升已经成为众多中小企成本加剧的头号难题。据温州市中小企业促进会的统计显示，目前温州共计有30多万家中小企业，而20%左右的企业因为生产成本骤增而处于停工或半停工状况。原材料涨价、劳动力成本提高、国外消费市场疲软、人民币的升值等多重因素都是导致温州中小企业陷入困境的原因，但土地要素的成本上升几乎成了当地中小企业生存的封喉一剑。 三、标准厂房建设中存在的一些问题 为了有效缓解工业用地紧张压力，提高土地集约利用水平，为中小企业创造发展空间， 温州市委、市政府组织开展了“重大工业项目和标准厂房建设合力攻坚行动”，以加快全市工业发展和标准厂房建设步伐，切实推进工业用地利用效率的提高。 从目前实施的情况来看，尽管近两年温州地区标准厂房建设发展十分迅速，规模扩张趋势明显， 全市标准厂房建设基本形成了多元开发以及租售并举的多样化经营的局面。 但在标准厂房的开发建设和经营管理方式上仍然存在诸多问题，主要表现为以下几个方面： （1）与产业结构调整未形成合力。目前，已开发的标准厂房，产业混杂现象突出，缺乏有效的控制和引导，钢铁、鞋服、锁具、电镀等产业混杂共存，不利于产业层面的提高，容易造成新一轮的标准厂房“低、小、散”现象。在建和新建标准厂房开发，仍未纳入全市“退二进三”总体部署和产业提升总体计划，标准厂房的中小企业孵化器和产业标准化基地作用没有得到充分发挥。 （2）配套建设不到位。目前标准厂房建设中园区宿舍、食堂等配套设施主要依靠周边城镇、村镇来解决，虽然繁荣了周边经济，但是对周边地区的垃圾处理、污水处理、文化娱乐等各类设施提出了更高的要求。标准厂房周边地区并未纳入规划范围，处于自发状态，一旦规划建设跟不上，极易造成园区周边的“脏、乱、差”现象，直接影响园区配套功能的完善。 （3）经营管理方式亟待完善。以出让的方式供给标准厂房，虽然有利于前期快速收 回 投资资金，但是客观上加快了工业地产价格的过快上升，加剧了寻租现象，不利于地区经济竞争力提升，需进一步研究完善出让方案和出让政策。而由于缺乏专业的物业管理公司，部分由政府负责建设的标准厂房在建成后仍没脱离政府管理，造成物业费收缴困难。 （4） 建设行为有待进一步规范。部分过渡性安置的标准厂房项目本应按照过渡性要求，设计建设钢架式临时标准厂房，但实际操作中，入驻企业基本都加大投资建成钢混结构的长期建筑。由于缺乏有效的退出机制保障和相应制度的完善，很容易造成退出和调整的障碍 （5） 未能有效落实园区开发政策 。 温州 市政府在2004年出台的《关于加强工业园区建设管理的若干意见》中明确提出“新建、在建的工业园区，新增用地指标应确保预留20%以上的工业用地，专项规划建设标准厂房”，但这个政策在各工业园区目前的建设中都没有得到落实。 政府需要进一步出台园区开发的相关监管政策，确保园区土地有效利用。 四、关于引导和规范标准厂房建设的政策建议 综合以上分析，为有效缓解当前工业用地紧张压力，适应转变工业供地模式的需要，进而有效实现提高土地集约利用效率的目的，我们对政府规范和引导标准厂房建设提出以下政策建议： 一是 提高 园区开发建设 水平 ，规范园区用地行为，提高集约用地 效率 。主要措施包括： （1） 引进企业注重配套性，使相关产业能够就近延伸，提高产业附加值； （2） 制定专门 的 《土地集约利用管理暂行办法》，对园区企业和工业项目用地进行规范管理； （3） 合理安排企业用地面积和位置，对各大企业的公共设施进行集中、统一建设，对企业间零星小块土地，在符合规划、环保条件的前提下，再安排一些用地量更小的配套企业和废物利用企业，见缝插针，防止土地浪费； （4） 有意识地预留一部分相对成片的大宗土地，作为引进投资强度和产出率高的大企业用地； （5） 建立合理的准入机制，提高土地投资强度和产出率； （6） 严格规定项目动工和投产期限，有效缩短土地等各项审批程序环节，使土地在短期内产生可观效益； （7） 逐步引导园区企业利用现有土地，通过增资扩股等方式进行产业升级，提高土地集约利用程度，建立无地招商新模式 ；（8）完善监管制度，严格落实政府关于园区用地20％用作标准厂房建设的要求。 二是合理引导标准厂房建设的开发利用。要警惕 利用标准厂房建设变相要地，大搞规模扩张，变相牟取财政收入的做法；尽快制定工业用地招拍挂的定价制度，遏制 炒作工业用地， 控制 工业地价大幅上扬 ，确保 区域经济健康 发展 ；对政府出资建设的标准厂房要规定出售比例， 防止大规模出让或变 相谋求财政收入， 确保政府对工业用地资源的控制力，为新一轮产业结构调整预留政策空间和用地空间； 标准厂房一定要按产业分类，以便同期准备各个行业的共用设施，便于产业集群 培育 ；标准厂房要按企业规模大小，设置不同的园区，以便小型企业 孵化和规模企业入驻 标准厂房 。 建议标准厂房分两类，一类是根据各个地方主要的产业集群所设置的相关的标准厂房；另外一类可以是工业类的混合标准厂房，可以成为新增的小企业的孵化器 。 三是完善相关政策，服务中小企业发展。 政策需要提前制定 ， 在大力建设标准厂房的同时，要研究 出让和租赁 方案，并通过 公告 让企业了解政策的可执行性。标准厂房是 温州 大多数中小企业关心 的供地模式 ，其 出让和租赁 政策需要公开、公正和公平， 很多 企业很怕标准厂房又会成为关系运作的结果； 另外，由于民营 企业对于产权还是非常重视，小型企业不供地， 只 提供标准厂房， 要在政策上解决中小企业对 标准厂房产权问题 的后顾之忧。 四是 建立 标准厂房 项目建设用地 的 指标 体系。指标体系应该包括两个方面，一方面是由 投资强度、容积率、建筑系数、行政办公及生活服务设施用地所占比重四个方面组成 的建设用地指标体系；另一方面是由 土地销售额产出率、土地税收产出率、吸纳就业率、产业集聚率 四个方面组成的的 节约用地综合评价指标体系 。各地政府应当 实行工业项目投入产出 年度 综合评价 并与 土地年度计划安排相挂钩。 五是 为加大对低效闲置土地的查处力度，全面开展闲置土地 清查 工作。 各地政府应该在 坚持公平、公正、公开、依法行政原则 的前提下 ，通过收回或重新配置、完善供后监管、清欠社保资金、调整年度用地计划、在建项目检查、规范入区入园协议、建立工业项目投入产出 的 经济综合评价体系等措施 ，对已出让但未按时开发利用的 闲置土地 进行回收和调整，确保工业用地的有效集约利用。 六是标准厂房项目建设应该轻数量、减规模、重质量。 为了使有限的土地得到合理配置和高效利用， 标准厂房区应该按照工业社区化的原则明确 设置准入条件，进入 标准厂房的项目 必须是科技含量高、投资规模大、经济效益好、污染程度低的项目。事实上， 标准厂房 的基本功能 在集约用地之外 就是集中产业，把分散的企业集中到一起，共享各种配套设施，提供快捷有效的服务，形成规模效应。如果不能集约利用土地，或者集约用地程度不高，那就 难以达到标准厂房建设的目的 。 |
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