土地招标拍卖挂牌出让的组织与实施
国有建设用地使用权招标拍卖挂牌出让的法定组织实施主体，是市、县人民政府国土资源行政主管部门。对此，法律法规有明确规定。《城市房地产管理法》第11条规定，土地使用权出让，由市、县人民政府土地管理部门实施；《土地管理法实施条例》22条规定：“通过招标拍卖挂牌方式提供国有建设用地使用权的，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施”。《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》要求：商业性房地产开发用地和其他土地供应计划公布后同一地块有两个以上意向用地者的，都必须由市、县人民政府土地行政主管部门依法以招标拍卖挂牌方式提供。《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第6条规定：市、县人民政府国土资源行政主管部门应当按照出让年度计划，会同城市规划等有关部门共同拟订拟招标拍卖挂牌出让地块的出让方案，报经市、县人民政府批准后，由市、县人民政府国土资源行政主管部门组织实施。
因此，招标拍卖挂牌作为国有建设用地使用权出让的具体方式，其法定实施主体是市、县人民政府国土资源行政主管部门。
（一）招标拍卖挂牌出让的组织方式
在招标拍卖挂牌出让国有土地使用权活动中，市、县国土资源管理部门可以根据实际情况，自行确定招标拍卖挂牌的具体组织方式。一般来说，有三种方式可供选择：
（1）自行办理。即由市、县人民政府国土资源行政主管部门自行组织实施国有建设用地使用权招标拍卖挂牌出让活动；
（2）指定办理。即由市、县人民政府国土资源管理部门指定或授权下属事业单位具体承办国有建设用地使用权招标拍卖挂牌出让活动；
（3）委托办理。即由市、县人民政府国土资源管理部门委托具有相应资质的交易代理中介机构承办国有建设用地使用权招标拍卖挂牌出让活动。
在各地出让实践中，国有建设用地使用权招标拍卖挂牌出让活动，既可以由市县国土资源管理部门自主实施，也可以授权事业单位或委托交易代理机构实施，这完全由国土资源管理部门来自主确定。任何单位和个人不得强制其委托交易代理机构办理招标拍卖挂牌事宜。
（二）关于拍卖出让国有建设用地使用权相关问题的理解
在国有建设用地使用权拍卖出让是否适用《拍卖法》这一问题上，一种观点认为，只要是拍卖活动，就必须按照《拍卖法》的规定，必须委托拍卖机构来拍卖。市、县国土资源管理部门不能自行组织和举办国有建设用地使用权拍卖会，而必须委托拍卖企业进行。这种认识是片面的、武断的。
首先，我国《拍卖法》的调整范围有明确规定。1996年7月4日，全国人大法律委员会主任薛驹在全国人大委员会审议通过《拍卖法》时所作的《关于拍卖法（草案修改稿）修改意见的汇报》中，就《拍卖法》（草案修改稿）第2条“本法适用于中华人民共和国境内拍卖人进行的拍卖活动”，提出：“本条规定的拍卖法的调整范围不够明确。国有资产的产权交易、土地使用权出让与转让、人民法院强制执行的物品的拍卖，应当由其它法律调整，并非都由拍卖企业拍卖。考虑到本法是调整拍卖企业进行的拍卖活动，建议该条款修改为：本法适用于中华人民共和国境内拍卖企业进行的拍卖活动”。《拍卖法》立法中采纳了此项建议，在第2条中明确规定：“本法适用于中华人民共和国境内拍卖企业进行的拍卖活动”，将《拍卖法》草案稿中的“适用于拍卖人进行的拍卖活动”调整为“适用于拍卖企业进行的拍卖活动”。因此，《拍卖法》调整范围十分明确：只限于拍卖企业的拍卖活动，即产权人委托拍卖企业的拍卖活动；而对于产权人自行组织的拍卖活动，应由其他法律调整。
其次，市、县国土资源管理部门拍卖出让国有土地使用权是依法行政。《城市房地产管理法》第11条规定：“土地使用权出让，由市、县人民政府有计划、有步骤地进行。出让的每幅地块、用途、年限和其他条件，由市、县人民政府土地管理部门会同城市规划、建设、房产管理部门共同拟定方案，按照国务院规定，报经有批准权的人民政府批准后，由市、县人民政府土地管理部门实施”。《土地管理法实施条例》第22条规定：“通过招标拍卖挂牌方式提供国有建设用地使用权的，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施”。《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》（国发〔2001〕15号）要求：商业性房地产开发用地和其他土地供应计划公布后同一地块有两个以上意向用地者的，都必须由市、县人民政府土地行政主管部门依法以招标拍卖挂牌方式提供。《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》（国土资源部39号令）进一步明确规定：“市、县人民政府国土资源行政主管部门应当按照出让年度计划，会同城市规划等有关部门共同拟订拟招标拍卖挂牌出让地块的出让方案，报经市、县人民政府批准后，由市、县人民政府国土资源行政主管部门组织实施”。上述法律政策明确规定，国有土地使用权出让属于市、县国土资源管理部门的法定职责，招标拍卖挂牌是土地使用权出让的具体配置方式，招标拍卖挂牌出让依法由市、县国土部门组织实施。
国土资源行政主管部门自行拍卖国有土地符合法律规范。根据拍卖主体不同，拍卖可以分为自主拍卖和委托拍卖。自主拍卖是拍卖品的产权人自行组织实施的拍卖活动；委托拍卖是拍卖品的产权人将拍卖品委托给拍卖企业，由拍卖企业进行的拍卖活动。市场经济保护产权人的合法权益，产权人可以自主处置自己的合法财产，招标拍卖挂牌、协议是产权人处置财产的具体方式。产权人可以自主选择适宜的方式，不能强制其采用某一种方式，更不能强制其必须委托拍卖企业拍卖，这样既不合法，也不符合市场经济原则。当然，在市场经济条件下，政府部门不应从事经营性和中介性拍卖活动，如不宜作为中介机构接受他人委托代理交易，但不等于政府无权作为拍卖人以拍卖方式处置自己的财产。国有土地使用权拍卖出让，是市、县政府国土资源部门代表土地所有权人出让土地使用权，属于产权人处置自有财产行为，既可以自行处置，也可以委托处置，如不加区分，要求土地使用权出让必须一律委托拍卖企业承担，不仅违背产权人自行处置财产的经济规律，也会直接加重财政负担，阻碍土地使用权出让拍卖工作的顺利开展。
再次，国土资源行政主管部门组织土地使用权拍卖符合国际惯例。从国际上看，国有土地也多实行政府自行拍卖的方式。在英国，公物除船舶由法院直接拍卖外，一般都委托拍卖行拍卖，但土地一般是由法院交由土地主管部门拍卖。在香港，土地使用权一直由政府地政部门自行拍卖。根据香港特别行政区基本法，香港的土地属于国家所有，招标拍卖挂牌是香港政府批租土地的主要形式，具体由地政总署组织实施，由地政总署官员组织和主持招标拍卖挂牌活动。
最后，国有土地使用权招标拍卖挂牌的特殊性，客观上要求由国土资源土地行政主管部门组织实施。国有土地使用权出让在法律上体现了政府与受让人的关系，包括国家产业政策和宏观调控意向等多项内容，不同于一般的商品交易关系，从而使国有土地招标拍卖挂牌具有特殊性，客观上要求国土资源管理部门具体组织实施。国有土地招标拍卖挂牌出让前，必须进行供地计划编制、相关政府部门协调、确定规划和用地条件、测量、清理地块、前期开发、确定宗地招标拍卖挂牌方案、审查竞买人资格等，中标和成交后还要签订国有建设用地使用权出让合同，协调工程立项、开发、土地登记发证等，这一切均需要由国土资源管理部门协调政府有关部门共同完成，而拍卖企业作为中介机构，根本无法完成上述工作。因此，国有土地使用权拍卖出让作为出让的一种具体方式，必须由市、县人民政府国土资源行政主管部门组织实施。
2006年，国土资源部发布《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范》和《协议出让国有土地使用权规范》，这两个《规范》明确：“国有土地使用权出让实行集体决策。市、县国土资源管理部门可根据实际情况成立国有土地使用权出让协调决策机构，负责协调解决出让中的相关问题，集体确定有关事项”。协调决策机构的建立，实际上是将集体决策制度化、程序化，为解决国有建设用地使用权出让的复杂问题和重大事项提供了有效的解决途径。这是因为，由于国有土地出让的复杂性，在实际操作中，就某一宗地的出让而言，仍有可能存在出让方式选择上的不确定性。设立协调决策机构，通过集体决策程序，有利于解决此类问题，对不能确定是否符合两个《规范》规定条件、采取招标拍卖挂牌出让或协议出让的具体宗地，可由国有土地使用权出让协调决策机构集体认定，从而使出让更具可操作性。
（一）土地招标拍卖挂牌主持人资格认定
为推进国有土地招标拍卖挂牌出让工作，1999年，国土资源部下发了《关于进一步推行招标拍卖出让国有土地使用权的通知》（国土资发〔1999〕30号），明确要求：省级土地行政主管部门要加强人员培训，国土资源部在各省培训的基础上，通过考试、评审，进行国有土地使用权招标拍卖挂牌中介人员的资质认证工作。2006年，国土资源部发布《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范》（国土资发〔2006〕114号），进一步明确规定：国有土地使用权招标拍卖挂牌出让活动，应当由符合国土资源部确定的土地招标拍卖挂牌主持人条件并取得资格的人员主持进行。
（二）土地招标拍卖挂牌主持人制度
为规范国有建设用地使用招标拍卖挂牌出让行为，提高招标拍卖挂牌主持人的业务能力，自20世纪90年代末，我国开始逐步建立和实行土地招标拍卖挂牌主持人制度。1999年以来，国土资源部先后举办若干期国有土地使用权招标拍卖挂牌培训班，通过培训考试，认证了一批土地招标拍卖挂牌主持人，并在国土资源部官方网站进行了公告，招拍挂主持人队伍的建立，对落实国有土地使用权招拍挂出让制度，规范国有土地出让行为，推进土地资源市场化配置，发挥了十分重要的作用。
国有建设用地使用权招标拍卖挂牌出让，是一项政策性、程序性很强的工作。每一宗国有建设用地的供应，都要经过出让前期的充分准备，出让过程中各个环节的精心组织，以及土地出让成交后办理相关用地手续，才能进行开发建设。根据国土资源部《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范》的规定，对招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权的操作程序，包括以下十一个操作步骤或阶段。
（1）公布国有建设用地使用权出让计划，确定供地方式；
（2）编制、确定国有建设用地使用权出让方案；
（3）进行地价评估，确定出让底价；
（4）编制招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权出让文件；
（5）发布国有建设用地使用权出让公告；
（6）申请和资格审查；
（7）招标拍卖挂牌活动实施；
（8）签订国有建设用地使用权出让合同，公布出让结果；
（9）核发《建设用地批准书》，交付土地；
（10）办理土地登记；
（11）资料归档。
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