PPP模式下的园区综合开发之土地相关法律实务

锦天城律师事务所

刘飞 合伙人律师

方静 律师

园区综合开发模式又称为工业园/新城整体开发模式或产城融合开发模式，指将一片待开发区域作为整体进行规划及开发建设，同时引入某种产业或概念，以实现该区域的整体城镇化转型、并实质改善区域经济发展环境。本轮PPP模式大热以来，考虑到运用PPP模式能够最大限度引入开发建设资金以解决融资问题、并调动投资人对区域经济进行整体策划和开发建设以实现区域经济的可持续性发展，地方政府在越来越多的园区综合开发项目中尝试采用PPP模式，而在PPP模式下，政府方仅负责园区大范围的管理监督、政策支持、基础设施及公共服务价格和质量的监管等工作，而社会资本方（项目公司）则需负责整个园区的规划、投融资、建设、运营的大部分工作。

固安工业园区新型城镇化项目便是典型的PPP模式下的园区综合开发项目，是发改委首批公布的13个PPP项目典型案例之一。在该项目中，固安县人民政府通过公开招标的方式引入华夏幸福基业股份有限公司（以下称“华夏幸福”）作为项目的社会资本方，并授予华夏幸福全资设立的项目公司以特许经营权，由项目公司负责园区的规划、投融资、建设、运营等一体化的市场运作，基本操作模式如下：

其中：
1、土地整理投资指配合以政府有关部门为主体进行的土地征转以及形成建设用地的相关工作；
2、基础设施建设包括道路、供水、供电、供暖、排水设施等基础设施投资建设；
3、公共设施建设指公园、绿地、广场、规划展馆、教育、医疗、文体等公益设施建设；
4、产业发展服务包括招商引资、企业服务等；
5、咨询运营服务包括开发区域的空间规划、产业规划及控制性详规编制等规划咨询服务，公共项目维护等。

政府对项目公司负责的上述工作以成本+合理收益的方式给予回报，但双方约定，上述回报费用的来源仅限于委托区域内所产生的收入，包括税收、土地使用权转让收入等。

当前大多数园区综合开发PPP项目都与固安项目所采用的模式大同小异，由于包含土地的一级整理及部分二级开发的工作，往往涉及的投资量巨大、动辄百亿。虽然这种模式的各种高大上名称听上去“不明觉厉”，形式也千变万化，但笔者认为，由于在园区综合开发PPP项目中项目公司负责的工作范围包括土地的一级开发及二级开发，收益来源也主要为土地二级开发所产生的各项收入，即直接或间接地以土地二级开发的收益对土地一二级开发的成本给予回报，因此，可以说，该模式的核心和基础依然是土地一二级联动开发，土地的一二级联动开发是整个模式的基础，同时又是核心。因此，不论是政府方还是社会资本方，如想确保园区综合开发PPP项目成功落地及顺利实施，都需要充分了解该模式下各个实施阶段所涉及的土地管理的相关法律法规、或了解现行法律体系下的操作障碍和风险，从而使项目实施和收益分享具备合规性和可操作性。笔者将在本文中对PPP模式下园区综合开发项目中所涉及的主要土地管理的相关法律法规等进行充分收集和分类整理，并结合笔者的实操经验予以简要解析，以供读者参考。

一、土地一级开发主体资格的取得

土地一级开发，即对纳入土地储备范围的土地，按照各项规划条件进行征地、拆迁、土地整理、适当的市政配套设施建设，使土地达到出让标准的土地开发行为，也就是通常所说的将“生地”变为“熟地”，关于取得土地一级开发的主体资格有如下规定：

《土地管理法实施条例》第二十五条：“征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施”；

《国务院关于促进节约集约用地的通知》(国发〔2008〕3号)：“土地前期开发要引入市场机制，按照有关规定，通过公开招标方式选择实施单位”；

《土地储备管理办法》（国土资发[2007]277号）第十八条：土地储备机构应对储备土地进行必要的前期开发，使之具备供应条件；另外，该办法第十九条进一步明确：“前期开发涉及道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等基础设施建设的，要按照有关规定，通过公开招标方式选择工程实施单位”；

《关于加强土地储备与融资管理的通知》（国土资发[2012]162号）第三条：“土地储备机构应组织开展对储备土地的前期开发，为政府供应‘净地’提供有效保障。进行道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等基础设施建设的，应通过公开招标方式选择工程设计、施工和监理等单位，不得通过下设机构进行工程建设”；

《财政部、国土资源部、中国人民银行关于印发<国有土地使用权出让收支管理办法>的通知》（财综[2006]68号）中：“土地前期开发要积极引入市场机制、严格控制支出，通过政府采购招投标方式选择评估、拆迁、工程施工、监理等单位，努力降低开发成本”。

《北京市土地储备和一级开发暂行办法》、《北京市土地一级开发项目招投标暂行办法》明确规定，除市政府确定的重大项目和利用自有国有土地使用权实施土地一级开发之外的项目均需通过公开招标方式确定项目开发主体。

综上，土地储备机构作为市县人民政府的授权机构，为合法的土地一级开发主体，土地一级开发中涉及道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等基础设施建设的，应由土地储备机构通过公开招标的方式选择工程实施单位，同时鼓励其他前期开发工作皆以公开招标的方式选择实施单位。因此，在园区综合开发建设PPP项目中，应优先考虑以公开招标的方式采购社会资本，以使其在通过采购程序成为中选社会资本的同时一并合法取得土地一级开发的主体资格。

二、土地的开发利用与城乡规划和土地规划

园区综合开发PPP项目中，社会资本的工作范围包含一级土地整理和二级土地开发，且社会资本的绝大部分收益直接或间接地来源于二级土地的开发利用及相应收入，而根据我国的土地管理相关法律法规，对土地进行收储及开发建设的各项工作必须严格遵循适用于区域范围内的城乡规划、土地规划、土地利用计划所确定的土地性质、土地用途、土地收储及使用计划等，因此，在园区综合开发PPP项目中，提前编制适用于园区开发建设的城乡规划、土地规划、土地利用计划以获得合法审批，并使其与政府和社会资本方对区域内土地的开发建设计划相契合，是确保政府和社会资本方能够按计划展开一级土地整理和二级土地开发工作、实现PPP模式下投资收益的重要前提。笔者将我国城乡规划及土地规划的结构及相关规定作出如下总结：

(一)城乡规划

目前，我国关于城乡规划的主要法律法规包括《城乡规划法》、《城市规划编制办法》、《村庄和集镇规划建设管理条例》等，根据该等规定，我国城乡规划体系如下：

各级、各类城乡规划编制和审批主体如下：

序号	规划名称		组织编制部门	审批部门
1	全国城镇体系规划		国务院城乡规划主管部门会同国务院有关部门	国务院
2	省域城镇体系规划		省、自治区人民政府城乡规划主管部门	国务院
3	城市总体规划（一般为20年）	直辖市政府所在地的城市及国务院确定的城市	市级城乡规划主管部门	国务院
		省、自治区政府所在地城市及国务院确定的城市		由省、自治区人民政府审查同意后，报国务院审批
		其他城市		由省、自治区人民政府
4	镇的总体规划	县政府所在地镇的总体规划	县政府	县政府的上一级政府
		其他镇的总体规划	镇政府	镇政府的上一级政府
5	城市控制性详细规划		城乡规划部门	经本级人民政府批准后，报本级人大常委会和上一级人民政府备案
6	镇的控制性详细规划	县政府所在地镇的控制性详细规划	县政府	经县政府批准后，报本级人大常委会和上一级政府备案
		其他镇的控制性详细规划	镇政府	报县政府审批
7	重要地块修建性详细规划		城市、县人民政府城乡规划部门和镇人民政府组织编制，应符合控制性详细规划
8	乡规划、村庄规划		乡、镇政府	上一级政府审批
9	近期建设规划（规划期限为5年）		城市、县、镇人民政府	报总体规划审批部门备案

*上述各类规划涉及的修改应由原审批机关批准。

(二)土地规划

目前，我国关于土地规划的主要法律法规包括《土地管理法》和《土地管理法实施条例》等，根据上述规定，我们土地规划的分类及编制审批基本情况如下：

序号	规划名称		编制机构	审批部门
1	土地利用总体规划（一般为15年）	全国土地利用总体规划	国务院土地行政主管部门会同国务院有关部门	国务院
		省、自治区、直辖市土地利用总体规划	省、自治区、直辖市政府组织本级土地行政主管部门	国务院
		省、自治区政府所在地的市，人口在一百万以上的城市以及国务院指定的城市的土地利用总体规划	由各市政府组织本级土地行政主管部门编制	经省、自治区政府审查同意后，报国务院批准
		以上三款以外的土地利用总体规划	本级政府土地行政主管部门编制	逐级报省、自治区、直辖市政府批准。
				其中，乡(镇)土地利用总体规划，由乡(镇)人民政府编制，逐级上报省、自治区、直辖市人民政府或者省、自治区、直辖市人民政府授权的设区的市、自治州人民政府批准。
2	土地利用年度规划		编制及审批机构与土地利用总体规划相同
3	年度土地储备计划		市、县国土资源部门，财政及当地人民银行定共同编制	报同级政府批准，并报上级国土资源管理部门备案

*上述各类规划涉及的修改应由原审批机关批准。

(三)土地规划、城乡规划与经济发展规划的衔接

《土地管理法》第二十二条：“城市总体规划、村庄和集镇规划，应当与土地利用总体规划相衔接”；

《土地管理法》第二十四条：“土地利用年度计划，根据国民经济和社会发展计划、国家产业政策、土地利用总体规划以及建设用地和土地利用的实际状况编制”；

《城乡规划法》第五条：“城市总体规划、镇总体规划以及乡规划和村庄规划的编制,应当依据国民经济和社会发展规划,并与土地利用总体规划相衔接”；

《城乡规划法》第三十四条：“城市、县、镇人民政府应当根据城市总体规划、镇总体规划、土地利用总体规划和年度计划以及国民经济和社会发展规划，制定近期建设规划，报总体规划审批机关备案”。

根据上述规定，土地规划、城乡规划及经济发展规划应相互协调、相互衔接，但由于各种规划编制主体、编制机制、编制尺度、编制期限不同，导致事实上各种规划相互冲突、难以协调。在实际操作中，政府方需根据已有规划协调组织编制所需其它规划并获得审批，必要时还需对已有规划进行修订以配合开发建设计划。但由于规划间冲突频现、审批和修订机制繁杂，无论是政府方还是社会资本方，均需在各项前期规划的编制和出台上投入大量的精力和时间。即使这样，各方也还需承担规划审批、规划间冲突而产生的规划有效性而带来的风险，这将大大拖延项目的进度及加大各方的项目执行风险。甚至部分项目为了满足实施进度先靠各方的拍脑袋计划签约开工、然后再补编或补修相关规划，而一旦最终获批的规划与事先计划不符，则会导致项目的收益机制的大幅度调整或项目整体终止，虽在合作协议中通常将规划审批责任交由政府方承担，但事实上一旦项目失败合作,双方都将不可避免的承担相应的损失。据悉，中央及地方政府均已在积极推动“多规合一”的立法和试点工作，“多规合一”有望在十三五期间实现突破，“多规合一”实现后，由于规划工作而给园区综合开发项目带来的实操难度和项目风险有望得到缓解。

三、土地使用权的取得

在园区综合开发PPP项目的土地二级开发工作中，社会资本需取得土地，并按照要求完成基础设施和公共设施的建设，政府方需通过出让土地实现土地收益以维持整个项目的收支平衡，为调动社会资本参与的积极性、提高项目的整体营利水平有时政府方还需给社会资本配置一定的土地资源，而这一切行为需要在符合相关土地管理法律法规的前提下合法取得土地使用权：

(一)土地供应计划

土地一级开发完成后，即可纳入当地土地供应计划，而二级土地的供应需依据土地供应计划进行。国有建设用地供应计划由市、县人民政府国土部门一年一编，应以国民经济与社会发展规划、土地利用总体规划、土地利用年度计划、年度土地储备计划等作为编制依据，并报同级人民政府批准。相关规定如下：

《土地储备管理办法》第二十二条：“储备土地完成前期开发整理后，纳入当地市、县土地供应计划，由市、县人民政府国土资源管理部门统一组织供地”；

《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第五条：“市、县人民政府国土资源行政主管部门根据经济社会发展计划、产业政策、土地利用总体规划、土地利用年度计划、城市规划和土地市场状况，编制国有建设用地使用权出让年度计划，报经同级人民政府批准后，及时向社会公开发布”；

《国土资源部关于印发<国有建设用地供应计划编制规范>（试行）的通知》（国土资发[2010]117号）第4.3条：“国有建设用地供应计划的编制依据包括但不限于：（1）国民经济与社会发展规划；（2）土地利用总体规划；（3）土地利用年度计划；（4）住房建设规划与计划；（5）年度土地储备计划；（6）军用空余土地转让计划；（7）建设用地使用标准”；
上述117号文第4.5条：“国有建设用地供应计划的计划期为一年。计划年度为每年的1月1日至12月31日。有条件的市、县，可增加编制一年内分季度的阶段性计划。有条件的市、县，可在编制年度供应计划及年度内阶段性计划的同时，增加编制三年左右的滚动计划”。

(二)土地使用权的取得方式

根据相关法律规定，我国国有土地使用权取得方式有划拨取得、国有土地使用权出让、国有土地租赁、国有土地使用权作价出资或入股四种，如下图所示：


1、出让取得

土地使用权出让的方式有招标、拍卖、挂牌和协议出让四种。招拍挂出让为主，协议出让为辅。以招拍挂方式出让土地使用权的主要操作依据有《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》（国土资源部令第39号）、《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范（试行）》、《关于落实工业用地招标拍卖挂牌出让制度有关问题的通知》（国土资发[2007]78号）和《国土资源部监察部关于进一步落实工业用地出让制度的通知》（国土资发[2009]101号）等。根据上述规定，应当采用招拍挂出让的土地类型包括工业（包括仓储用地，但不包括采矿用地）、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一宗地有两个以上意向用地者的情况。

除根据相关规定应当采用招拍挂外的，方可采取协议方式。目前规范协议出让的主要规定有《协议出让国有土地使用权规定》（国土资源部令第21号）和《协议出让国有土地使用权规范（试行）》（国土资发[2006]第114号）（以下简称“114号规范”）。根据114号规范第4.3条的列举，可采取协议方式的情形主要包括：（1）供应商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地以外用途的土地，其供地计划公布后同一宗地只有一个意向用地者的；（2）原划拨、承租土地使用权人申请办理协议出让，经依法批准的，但《国有土地划拨决定书》、《国有土地租赁合同》、法律、法规、行政规定等明确应当收回土地使用权重新公开出让的除外；（3）划拨土地使用权转让申请办理协议出让，经依法批准的，但《国有土地划拨决定书》、法律、法规、行政规定等明确应当收回土地使用权重新公开出让的除外；（4）出让土地使用权人申请续期，经审查准予续期的。

2、划拨取得

根据《城市房地产管理法》对划拨的定义，土地使用权划拨包括土地使用者缴纳补偿、安置等费用后取得划拨土地使用权（相对无偿）以及无偿取得土地使用权两种情形，相关规定如下：

《土地管理法》第五十四条：“下列建设用地，经县级以上人民政府批准，可以以划拨方式取得：（二）城市基础设施用地和公益事业用地；（三）国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地”；

《城市房地产管理法》第二十四条：“下列建设用地的土地使用权，确属必需的，可以由县级以上人民政府依法批准划拨：（二）城市基础设施用地和公益事业用地；（三）国家重点扶持的能源、交通、水利等项目用地”；

《划拨用地目录》第二条：“符合本目录的建设用地项目，由建设单位提出申请，经有批准权的人民政府批准，方可以划拨方式提供土地使用权……(三)城市基础设施用地……(四)非营利性邮政设施用地……(五)非营利性教育设施用地……(六)公益性科研机构用地……(七)非营利性体育设施用地……(八)非营利性公共文化设施用地……(九)非营利性医疗卫生设施用地……(十)非营利性社会福利设施用地……”

根据上述规定，社会资本在园区综合开发项目中进行的基础设施和公益事业建设项目均属于可以通过划拨方式取得土地使用权的项目。然而，在实务操作中，由于以划拨形式取得土地使用权还需要获得有权政府部门的审批，而相关审批部门则有时会出于项目主体的非国有企业性质的考虑而拒绝审批同意该等建设项目以划拨形式取得土地使用权。

基于土地市场的规范性要求，划拨的土地政策趋紧，国土资源部于2014年出台的《节约集约利用土地规定》(国土资源部令第61号)，即进一步明确了划拨土地有限的使用范围，并进一步扩大了国有土地有偿使用的范围：

该规定第二十一条：“国家扩大国有土地有偿使用范围，减少非公益性用地划拨。除军事、保障性住房和涉及国家安全和公共秩序的特殊用地可以以划拨方式供应外，国家机关办公和交通、能源、水利等基础设施（产业）、城市基础设施以及各类社会事业用地中的经营性用地，实行有偿使用。具体办法由国土资源部另行规定。”

第二十二条：“经营性用地应当以招标拍卖挂牌的方式确定土地使用者和土地价格，各类有偿使用的土地供应不得低于国家规定的用地最低价标准。”

由于大部分基础设施和公益事业建设项目具备一定的经营性（事实上何为经营性项目并没有明确的定义，是否存在使用者付费的项目都是经营性项目？），上述规定出台后，社会资本（项目公司）通过划拨形式取得基础设施和公益事业建设项目的土地使用权更是难上加难。而事实上所有的基础设施和公益事业PPP项目的投资和收益最终均需以使用者付费或政府付费的方式返还投资成本和项目收益，为了降低项目投资，也为了解决PPP项目采购程序和招拍挂程序并行而造成的不确定性，实践中，多采取由政府方出资代表（通常为地方融资平台公司）以划拨方式取得国有土地使用权，待项目公司设立时，由政府方出资代表通过无偿使用（非划拔）或无偿租赁等模糊的形式将土地使用权提供给社会资本（项目公司）使用，或政府方出资代表以其所拥有的国有土地使用权作价出资入股，实现项目公司取得该国有土地使用权的目的，而为了规避招拍挂程序的不确定性，作价出资入股的方式也被运用在园区综合开发PPP项目的土地资源配置中：

（1）划拨土地使用权无偿使用或无偿租赁

划拨土地使用权拟转让、出租及抵押的，应经批准并办理出让手续及交付土地使用权出让金后方可进行。相关规定如下：
《国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十五条及《划拨土地使用权管理暂行办法》第六条：符合下列条件的，经市、县人民政府土地管理部门批准，其土地使用权可以转让、出租、抵押：（一）土地使用者为公司、企业、其他经济组织和个人；（二）领有国有土地使用证；（三）具有地上建筑物、其他附着物合法的产权证明；（四）签订土地使用权出让合同，向当地市、县人民政府补交土地使用权出让金或者以转让、出租、抵押所获收益抵交土地使用权出让金；

《国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十六条：“对划拨土地使用权，市、县人民政府根据城市建设发展需要和城市规划的要求，可以无偿收回，并可依照本条例的规定予以出让”。

根据上述规定，融资平台公司通过无偿使用（非划拔）或无偿租赁等模糊的形式将划拨土地使用权提供给社会资本（项目公司）使用，显然不符合将划拨土地进行转让或出租的相关法律法规，也不属于现行国有土地管理法律法规框架下允许的土地取得方式，存在被收回土地使用权或被补充征缴土地出让金的风险。

（2）划拨土地作价入股

《城市房地产管理法》第二十八条：“依法取得的土地使用权，可以依照本法和有关法律、行政法规的规定，作价入股，合资、合作开发房地产”；

《公司法》第二十七条：“股东可以用土地使用权等可以用货币估价并可以依法转让的非货币财产作价出资的规定”；
《建设部关于修改<城市房地产转让管理规定>的决定》（建设部第96号令）第三条规定：房地产权利人“以房地产作价入股、与他人成立企业法人，房地产权属发生变更的方式将其房地产转移给他人的，属于房地产转让；”

根据《城市房地产管理法》第三十九条第（二）款的规定：以出让方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当符合“（二）按照出让合同约定进行投资开发，属于房屋建设工程的，完成开发投资总额的百分之二十五以上，属于成片开发土地的，形成工业用地或者其他建设用地条件”。

根据上述规定，将土地使用权作价入股属于土地使用权的转让行为，需要符合划拨土地转让的相关法律法规规定，如上文所述，划拨土地使用权的转让需补办出让手续及补交出让金后方能继续，另外，还需满足“完成开发投资总额的百分之二十五以上，属于成片开发土地的，形成工业用地或者其他建设用地条件”的要求。

(三)国有土地租赁

国有土地租赁是指国家将国有土地出租给使用者使用，双方签订土地租赁合同，并由承租人支付租金并取得承租土地使用权。现行规定对租赁的范围进行了严格限制，将租赁定位为出让的补充，国有土地租赁可采用招拍挂或协议方式进行。相关规定如下：

《国土资源部关于印发<规范国有土地租赁若干意见>的通知》（国土资发[1992]222号）第一条：“对因发生土地转让、场地出租、企业改制和改变土地用途后依法应当有偿使用的，可以实行租赁。对于新增建设用地，重点仍应是推行和完善国有土地出让，租赁只作为出让的补充。对于经营性房地产开发用地，无论是利用原有建设用地，还是利用新增建设用地，都必须实行出让，不实行租赁”；

该意见第六条：“承租人在按规定支付土地租金并完成开发建设后，经土地行政主管部门同意或根据租赁合同约定，可将承租土地使用权转租、转让或抵押”、“在使用年限内，承租人有优先受让权，租赁土地在办理出让手续后，终止租赁关系”。

(四)作价出资或入股

根据现有法律法规，将国有土地使用权直接作价出资入股（非上文提到的已取得土地使用权后再将土地使用权作价入股）仅适用于国有企业改革中涉及的划拨土地使用权的处置。相关规定如下：

《国有企业改革中划拨土地使用权管理暂行规定》：“本规定所称国家以土地使用权作价出资（入股），是指国家以一定年期的国有土地使用权作价，作为出资投入改组后的新设企业，该土地使用权由新设企业持有，可以依照土地管理法律、法规关于出让土地使用权的规定转让、出租、抵押。土地使用权作价出资（入股）形成的国家股股权，按照国有资产投资主体由有批准权的人民政府土地管理部门委托有资格的国有股权持股单位统一持有”。

《关于改革土地估价结果确认和土地资产处置审批办法的通知》（国土资发[2001]44号）：“对于省级以上人民政府批准实行授权经营或国家控股公司试点的企业，方可采用授权经营或国家作价出资（入股）方式配置土地”。

显然，将国有土地使用权直接作价出资入股仅适用于国企改革中，过于狭窄，笔者认为，如稍作扩展，允许在PPP项目中直接以国有土地使用权作价出资入股，将能很好地解决基础设施及公用事业建设项目的土地供应及项目的土地资源配置问题。近期公布的《政府和社会资本合作法》（征求意见稿）第二十八条第二款：“需要政府付费或提供可行性缺口补助的市政基础设施项目和公共服务项目，县级以上人民政府可以将项目所需用地采取划拨或者作价入股方式提供，但用于与合作项目相关的配套开发用地除外”，该等规定将土地使用权直接作价出资入股应用到PPP项目中，无疑是对国有土地使用权直接作价出资入股这一方式的有益扩充，但是否可以落地操作、如何落地操作，还需土地相关法律法规的配套完善。

四、国有土地使用权出让收入的计提与支出

园区综合开发PPP项目中，社会资本方在项目中的收益回报大部分直接或间接地来源于土地出让收入。根据《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发[2006]100号）以及《财政部、国土资源部、中国人民银行关于印发<国有土地使用权出让收支管理办法>的通知》（财综[2006]68号）的规定，“从2007年1月1日起，土地出让收支全额纳入地方基金预算管理，收入全部缴入地方国库，支出一律通过地方基金预算从土地出让收入中予以安排，未列入预算的各类项目一律不得通过土地出让收入支出，实行彻底的‘收支两条线’。”因此，如欲确保社会资本方(项目公司)在园区综合开发PPP项目中能从土地出让收入中获得期望的收益，一方面需了解中央及地方土地出让收入应依法计提的项目和金额，另一方面需了解土地收入中可依法支出的项目及内容。笔者对国有土地使用权出让收入的计提要求与支出进行了初步汇总，基本情况如下：

(一)计提项目

由于各地关于土地出让收入的计提要求和比例各有规定，此处以南京市下属某产业园区为例：

序号	国家和省的刚性计提项目	计提比例	上交	园区留存
1	国有土地收益基金	5%		5%
		《国有土地使用权出让收支管理办法》第十一条：“由财政部门从缴入地方国库的招标、拍卖、挂牌和协议方式出让国有土地使用权所取得的总成交价款中，划出一定比例的资金，用于建立国有土地收益基金，实行分账核算，具体比例由省、自治区、直辖市及计划单列市人民政府确定，并报财政部和国土资源部备案。 ”
2	新增建设用地土地有偿使用费	2%	2%
		《关于调整新增建设用地土地有偿使用费政策等问题的通知》由市县人民政府按征收标准*征收等别缴纳，实行中央与地方30：70分成体制，地方分成的70%部分，一律全额缴入省级（含省、自治区、直辖市、计划单列市，下同）国库。
3	农业土地开发资金	1%	0.20%	0.80%
		《用于农业土地开发的土地出让金收入管理办法》第二条：“从土地出让金划出的农业土地开发资金计算公式为：从土地出让金划出的农业土地开发资金 = 土地出让面积×土地出让平均纯收益征收标准（对应所在地征收等别）×各地规定的土地出让金用于农业土地开发的比例（不低于15%）。”
		第六条：“用于农业土地开发的土地出让金收入（不低于农业土地开发资金的70％部分）缴入同级国库用于农业土地开发的土地出让金收入专账；将属于各省（自治区、直辖市）及计划单列市集中的用于农业土地开发的土地出让金收入（不高于农业土地开发资金30％的部分）按就地缴库方式缴入省国库用于农业土地开发的土地出让金收入专账。”
4	被征地农民基本生活保障资金	3%	3%
5	土地出让业务费	1%		1%
6	城镇廉租住房建设资金	4.80%		4.80%
7	风险基金	1%		1.00%
9	市统筹	8%	8%
10	农田水利资金	4.80%	2.40%	2.40%
11	教育资金	4.80%		4.80%
	合计	35.40%	15.60%	19.80%
12	市计提	22%	22%
		城市发展专项资金（17%),民生发展专项资金（5%）
13	区计提	22%	22%
		城市发展专项资金（17%),民生发展专项资金（5%）

在上述园区综合开发项目中，根据国家及地方的土地转让收入的相关规定，土地的转让收入中需刚性计提的各项目占收入总额的35%，均需专项用于计提事项，其中需上交国家、省、市的部分为15.6%，园区留存部分为19.8%。另外，根据南京市及该产业园所处行政区的相关规定，土地收入总额还需额外向市、区级分别计提22%。因此，该项目所实现的土地转让收入至少需向国家、省、市、区级上缴59.6%，而只有上缴该等金额后的土地转让收入剩余部分才可用于向社会资本支付在园区综合开发项目中的开发成本和收益。

(二)支出项目

土地收入允许的支出项目反映在《政府收支分类科目》08款“国有土地使用权出让金支出”科目、09款“国有土地收益基金支出”、11款“农业土地开发资金支出”、12款“新增建设用地土地有偿使用费安排的支出”中，未列入支出科目的各类项目一律不得通过土地出让收入支出：

支出科目		内涵
（08）国有土地使用权出让收入安排的支出	征地和拆迁补偿支出	包括土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费、拆迁补偿费；
		按照地方人民政府批准的征地补偿方案、拆迁补偿方案以及财政部门核定的预算执行
	土地开发支出	包括前期土地开发性支出以及财政部门规定的与前期土地开发相关的费用等；
		按照财政部门核定的预算安排
	城市建设支出	用于完善国有土地使用功能的配套设施建设和城市基础设施建设支出
	农村基础设施建设支出	反映土地出让收入用于农村饮水、环境、卫生、教育以及文化等基础设施建设支出。
	补助被征地农民支出	反映土地出让收入用于补助被征地农民社会保障支出以及保持被征地农民原有生活水平支出。
	土地出让业务支出	反映土地出让收入用于土地出让业务费用的开支。
	廉租住房支出、教育资金安排的支出、支付破产或改制企业职工安置费、棚户区改造支出、公告租赁住房支出、农田水利建设资金安排的支出、其他国有土地使用权出让收入安排的支出	/
（10）国有土地收益基金支出	征地和拆迁补偿支出	反映从国有土地收益基金收入中安排用于收购储备土地需要支付的土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费、拆迁补偿费支出。
	土地开发支出	反映从国有土地收益基金中安排用于收购储备土地需要支付的前期土地开发性支出以及与前期土地开发相关的费用等支出。
	其他国有土地收益基金支出
（11）农业土地开发资金支出		反映从计提的农业土地开发资金中安排用于农业土地开发的支出
（12）新增建设用地土地有偿使用费安排的支出	耕地开发专项支出	/
	基本农田建设和保护支出	/
	土地整理支出	/
	用于地震灾后恢复重建的支出	/

根据上述规定，土地出让收入可从征地和拆迁补偿支出、土地开发支出、城市建设支出、农村基础设施建设支出等支出科目中合法支出后，支付给社会资本以返还其在园区综合开发PPP项目中的部分开发成本和收益，但需注意的是：（1）虽各科目需留存的具体比例并未有明确规定，但仍需考虑适当留存其它支出项的所需金额，不能将全部土地出让收入用于支付社会资本的项目开发成本和收益；（2）上述支出科目无法覆盖社会资本在项目中所承担全部投资成本项目，如公益设施建设、园区规划咨询服务等，因此，除以土地出让收入的合法支出科目予以支付外，还需考虑其它收入来源；（3）上述支出科目理论上仅可覆盖对应科目的成本部分，是否可同时覆盖收益部分、特别是过高的收益，并未有明确规定，存在支出审计风险。

园区综合开发PPP项目中所涉及的土地相关法律问题纷繁复杂，本文中，笔者仅从土地一级开发主体资格的取得、土地的开发利用与城乡规划和土地规划、土地使用权的取得、国有土地使用权出让收入的计提与支出四个主要方面进行了相关法律法规的收集、梳理，并结合笔者操作此类项目的实务经验加以简要解析。希望园区综合开发PPP项目的各参与者能有所收获，更加依法合规地操作项目，合理、全面地评估相关风险。同时，也希望通过对在收集和梳理中发现的各种操作障碍的解析，为推动土地配套法律法规的完善贡献杯水之力，以使园区综合开发PPP项目能够更加顺利地实施和落地。本文疏漏或不足之外，还望各位读者不吝赐教不惜指正。