中国PPP仍处过渡阶段需要有针对性的措施

英国财政部基础设施局上周为中国政府提供了一份PPP发展政策建议报告。作为PPP模式的发源地，英国从1990年代开始在基础设施等领域尝试PPP模式，现有超过60%的基础设施是由私人资本融资的，另有近20%是通过不同形式的PPP模式融资。英国的PPP模式已在五六个国家成功复制。报告指出，中国目前已经开展了数千个PPP项目，但其中大多数都是公共部门和国有企业双方签订。这种合同的潜在风险转移方式不同于公共部门和私营机构之间签订的合同，而且国际上一般不将这种合同视为PPP，其最恰当的归类为公共和私营部门之间实现商业关系和成熟PPP关系之前的过渡结构。报告称，目前，中国多数PPP的资金来自于国家或国有银行。中国政府需要找到停止国家融资的方法，为民间融资参与PPP竞争提供更多空间。私营部门贷款人要求的利率可能无法与国家贷款人提供的利率相抗衡，因此，转型期间PPP项目的成本可能高于传统融资项目。由此，PPP项目融资方式或许需要经历多个中间发展阶段。由最初的国有银行融资，发展为中国私营部门融资，最终吸收外国私营部门融资。由于私营企业无法像国企一样容易被控制，因此要让私营企业进入，就必须让这些PPP项目有吸引力。为此，在过渡期内，中方需要在上述八个方面打好基础，包括协商和制定PPP的法律框架，开展投资和宣传规划，建立行政管理方法，开发整体治理框架，成立中央PPP机构和地区性网络，发挥公共部门知识及政策设计专长，发展融资选项和风险消减工具，设置管理与监督工具。报告指出，PPP实现难度大，需要通过强力的中央管控来实现必要的变革，但中国政府目前正在向各个省份下放权力，因此，需要找到方法保证各地以统一一致的方式推广PPP模式，如通过拨款或审批机制。