PPP热的冷思考（二）

去年以来，在国务院、各部委以及各省市一系列政策文件的推动之下，PPP成为当下最热门、最火爆的词汇和话题，上到国家下到地方加快推出各类PPP项目试点，PPP似乎还未完成预热程序就已经提前进入爆发阶段。笔者曾于2014年12月23日在《东方早报·上海经济评论》上发表了《PPP热的冷思考》，此番继续对PPP热进行冷板凳式的思考。毕竟，关于PPP还有很多理论和现实的困惑或难题没有真正解决，需要好好梳理、认真总结、提高认识和深入研究。

首先，需要进一步厘清PPP的概念和内涵。

PPP是一个新生事物吗？从PPP模式发源地英国上世纪90年代出台民间融资计划开始算起，也不过短短二三十年的时间。差不多同时期，我国也开始以BOT、TOT等形式开展PPP探索，并经历了早期探索、小规模试点、推广试点、短期停滞以及现在重新爆发等多个阶段。

PPP本身也是一个不断发展、成熟和完善的过程。当前，还有很多人对PPP的概念认识比较模糊，把PPP与特许经营、混合所有制、具体形式（如BOT、TOT等）混为一谈。PPP的概念界定有狭义和广义之分，很显然，我国当前政策所指的是广义的PPP。根据国家发改委《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》，PPP是指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过s特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。可以看出，凡是介于完全由政府提供和完全由社会资本提供公共产品和服务两者之间的，都应该属于PPP的范畴。

从其英文名称字面角度来理解，PPP的本意强调的是公私合作，BOT、TOT、BOO、DBFO等只不过是推行公私合作的具体实现形式，特许经营、购买服务、股权合作则是确保这些具体实现方式的机制保障。所以，不应把PPP看作与BOT、TOT等同一逻辑层面上并列的概念。不管以后演化出何种新的形式，只要介于二者之间，即存在公私合作，都可以视为PPP。需要进一步指出的是，在当前的政策设计、要求和导向下，BOT、TOT等形式可能也会与时俱进发生一些新的内涵变化，需要社会资本更积极主动和提早介入到包括项目前期在内的全生命周期管理过程中，而不是像以前那样等着政府提出项目需求方案和具体要求后再进行响应、对接和实施。

其次，需要深刻理解当前政府推行PPP的初衷和目的。

在近几年来政府推行积极财政刺激政策导致债务尤其是地方性政府债务不断积累高涨以及当前经济增长和财政收入增速趋势性放缓的大背景下，很多人把政府推行PPP当作化解政府债务包袱的主要目的，这实际上是只看其表、不看其里。尽管PPP通过吸引盘活社会资本存量在客观上起到了减轻地方政府财政压力、分散化解地方政府债务风险、拓宽城镇化建设融资渠道的效果，但从更深的层面理解，PPP更应该与党的十八届三中全会提出的推进国家治理体系和治理能力现代化、处理好政府与市场的关系、推进依法治国、推动政府职能转变、完善基本经济制度等重要目标紧密联系在一起。

一是国家治理体系不等同于传统意义上的政府管理体系，而是党、政府、企事业单位、社会组织、公众等各个群体共同参与、共建共享的多元治理格局。PPP由于引入了投资方、建设方、运营方、监督方和专业中介服务机构（包括咨询、法律、审计、金融等），并在基础设施和公共服务供给过程中充分发挥各方专业智慧和力量，有利于推动国家治理体系和治理能力现代化。

二是PPP有利于处理好政府与市场的作用，发挥市场在资源配置中的决定性作用。传统观念认为，公共服务应该主要是政府的事情，社会资本一般很少介入。PPP则颠覆了社会大众对公共服务的传统认识，公共服务与非公共服务的判别标准不应该简单体现为是否由政府谋划、主导和提供，而应该在于服务的对象是否为非排他性地面向社会公众。在PPP模式下，除了政府提出项目需求之外，社会民间自提也是一种重要的需求发现方式，且更有可能贴近政府难以准确捕捉的社会基层心理诉求。尽管在国内外实践中社会民间自提成功的案例占比可能不算很高，但是从长远方向来看，应该成为一种鼓励、倡导和支持的方式。

三是PPP是真正推动政府职能转变的有力抓手。转变政府职能不是一个空洞的口号，而应该转化为切切实实的行动。我国提出转变政府职能已经很多年，但是对于转什么、怎么转、转到哪却很少有实质性进展，原因在于一直缺乏切实可行的载体。PPP有助于明确界定政府的职责定位，推动政府主要做好政策制定、发展规划、市场监管和指导服务等方面，从公共产品的直接“提供者”转变为社会资本的“合作者”和PPP项目的“监管者”。

四是尽管近年来国家出台了不少促进民间投资的政策文件，但是由于存在行业准入限制、配套细则缺乏、法律制度障碍等多方面原因，实际效果不佳。PPP则通过吸引社会资本广泛参与，为释放民间资本找到了重要渠道和平台。与此同时，政府资本和社会资本共同出资，也有利于推动混合所有制发展，进一步完善我国基本经济制度。

再次，需要深入研究当前PPP推行中面临的一些共性和突出问题。

一是社会主体参与的资格和方式。财政部发布的《政府与社会资本合作模式操作指南（试行）》将社会资本界定为已建立现代企业制度的境内外企业法人，但不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业。国家发改委发布的《政府和社会资本合作项目通用合同指南（2014年版）》将社会资本主体界定为符合条件的国有企业、民营企业、外商投资企业、混合所有制企业，或其他投资、经营主体。显然，不同部委对社会主体的资格界定并不完全一致，引起社会较大争议，并让地方政府实际操作无所适从。

如果政府融资平台公司及其他控股国有企业的参与资格被直接剥夺或限制，其是否可以通过其他方式暗度陈仓（如上下级政府和异地之间的错位参与或者通过发起和认购PPP投资基金）？不可回避的是，在当前政府举债融资机制改革的背景下，政府投融资平台公司必将面临严峻和迫切的战略转型问题。

二是是否必须采用PPP模式？PPP模式只是为政府提供基础设施和公共服务多了一种选择，而非唯一选择。从国外的实践来看，PPP模式在基础设施和公共服务供给中无论是数量还是占政府投融资规模的比重都相对较小。一般来说，只有投资规模较大、投资运营周期较长、需求长期稳定、现金流相对平稳、市场化程度较高、价格调整机制相对灵活的项目才更适合采用PPP模式。如果一个项目时效性强、投资期短、规模小、风险点少、技术难度低，政府财力富余或直接投资建设效率更高，则不一定非要采用PPP模式。

三是项目选择范围和顺序。从项目适用范围来看，主要适用于市政设施、交通设施、公共服务、能源、资源环境、生态保护等领域。在操作模式方面，根据经营性项目、准经营性项目、非经营性项目选择不同的模式。我们认为，地方政府在推行PPP项目时，重点选择市政、交通、资源环境、水利等领域，且优先选择具有“使用者付费”基础和使用者付费不足但有可行性缺口补助的项目。对于北京、上海等沿海发达地区来说，由于基础设施建设类的投资需求可能不多，应该在非经营性的公共服务领域积极开展PPP模式探索，率先形成可复制、可推广的经验。

四是如何开展物有所值（VFM）和财政承受能力论证评估。财政部发布的政府与社会资本合作模式操作指南（试行）明确提出，通过物有所值和财政承受能力论证的项目，可进行项目准备。但是如何开展两类评估尤其是物有所值评估，目前只是一些原则性的描述，尚未出台相关细则和具体实施办法，而这也是业界最为关注和困惑的问题。建议有关部门尽快出台相关细则和办法，在方法和案例方面提供明确指导和借鉴。

五是关于采购方式的选择。根据相关规定，采购方式主要包括公开招标、竞争性谈判、邀请招标、竞争性磋商和单一来源采购。不同采购方式适用不同情况，如果选择偏颇，可能难以取得预期效果。地方政府必须根据项目情况、目的、特殊性、政府财力等综合因素进行选择。PPP往往并不适合诸如竞争性谈判中价低者得的情况，在一定价格可接受区间内，政府应该更加看重合作方的实力和提供服务与产品的质量水平。现实中也出现了不少依靠低价恶意竞争的实例，尽管政府付出了相对少的资金成本，但是最后可能会得不偿失。

六是项目成功的核心关键要素。我们认为，公平合理是PPP成功的基础和可持续发展的保障。公私合作的任何一方如果起初基于各种不对称优势（包括技术、信息、政策等多个方面）获得明显不公平不合理的超额回报，即便这种回报被合同所固化下来且受到法律所保护，但项目长期运行后必定会给一方带来沉重压力（对政府来说主要是公众对政府施加的政治压力，对企业来说主要是投资者因为财务业绩不理想施加的压力），导致项目难以持续并发生违约事件。一旦发生违约，事后无论采取法律诉讼作为救济手段还是重新启动谈判，都会带来高昂的时间和经济成本。当然，公平合理应该是动态的，PPP允许双方根据事先约定的触发条件和难以预测的不可抗力因素进行重新磋商和利益调整。

最后，需要警惕当前PPP模式推行中的一些过热苗头和不良倾向。

在政策鼓励的号角下，全国上下都在加快推动PPP项目试点，“PPP的春天到了”之类的声音不绝于耳。尽管这一现象反映出的社会各方积极响应国家政策号召和认真参与项目的热情值得肯定，但是不谙规则、不切实际、盲目乐观、急功近利可能会给PPP的可持续发展造成巨大伤害，并带来一系列难以收拾的烂摊子和影响深远的历史包袱。以前一个PPP项目仅仅规划论证和谈判就可能需要短则半年长则几年的时间，而近期不少地方在推行PPP过程中就出现了最快两三周就完成项目签约的案例。

我们认为，无论政府还是社会资本都应该保持冷静和克制，不能唯PPP至上和为PPP而PPP。原因在于，一个PPP项目周期往往长达二三十年，持续时间长、环节众多、情况复杂、程序繁琐、利益交织、影响面广，且面临众多难以预见和不可控制的风险因素，短期之内很难对项目可行性、合作伙伴、交易结构、规则体系、绩效标准、监管手段等进行全面细致的考量和设计。而且，我国PPP项目很多尚在早期试点阶段，还未经历一个完整的项目运行周期，众多问题和风险敞口尚未充分暴露，缺乏经验教训的积累和总结。如果一窝蜂匆匆上马，很有可能带来不少难以解决或挽回的后遗症，事后再通过各类手段寻求补救，无异于亡羊补牢，为时晚矣。另外，我们还要警惕很多将传统模式加以包装改造而成的伪PPP项目，防止新瓶装旧酒、换汤不换药的现象发生。

PPP的成功推行有赖于完善的制度设计、公平的法制环境、政府的正确引导、社会的积极参与和公众的有效监督，更离不开全社会共同培育形成PPP的文化氛围和土壤，而这都需要相当长的时间和几代人的努力。路漫漫其修远兮，风物长宜放眼量，让我们且行且珍惜。（作者系上海市发展改革研究院金融研究所所长、博士）（摘编自中国PPP专委会）